چالش‌های سیاستگذاری زیست‌محیطی در ایران

بیان مسئله

مطابق با گزارش سازمان ملل متّحد یکی از ۱۰ چالش فراروی بشر از بین رفتن منابع طبیعی و در یک کلام تخریب کره مسکونی است. از سوی دیگر تأمین امنیت زیست محیطی یکی از نیازهای ضروری کشور محسوب می‌شود. مدیریت دولتی با توجه به منابع و نتایج، از یک طرف و کنترل فرآیندهای سازمانِ عمومی از طرف دیگر به دنبال یافتن ترکیبی میان تعقّل گرایی مدیریت و تحقّق منافع عمومی است. از بارزترین مصادیق «منفعت عمومی ^[۱]» توجه به مسائل عمومی مبتلا به شهروندان (و از جمله آن مسائل زیست‌محیطی) می‌باشد. رشته «خط مشی گذاری عمومی» که در دهه ۱۹۶۰ میلادی توسط هارولد لاسول بنیان نهاده شد، به عنوان یک دانش «مسئله- محور» ^[۲]، با هدف غاییِ حلّ مسائل عمومی شکل گرفت. در عین حال در طراحی موضوع ارائه‌ی حاضر این سوال همچنان باقی است که چگونه می‌توان «مسائل» و «چالش» ‌های خط مشی‌گذاری عمومی- که خود به دنبال حل «مسائل عمومی» در جامعه است- را واکاوی و ارائه نمود؟ چنانچه نظام خط مشی‌گذاری عمومی خود در درون خود از مسائل و مشکلاتی رنج برد، طبعاً در حلّ مسائل عمومی شهروندان اثربخشی لازم را نخواهد داشت و شاید عدم اشراف و شناخت مسائل خط مشی‌گذاری عمومی یکی از ریشه‌های اصلی عدم توفیق نظام خط مشی‌گذاری کشور به حلّ مسائل عمومی جامعه باشد. به عبارت دیگر لازم است اندیشمندان، صاحب‌نظران و پژوهشگران خط مشی پیش از پرداختن به محتوای مسائل عمومی کشور یعنی همان چرایی، چیستی و چگونگی خط مشی‌گذاری در موضوعات مختلف، در پی طراحی چارچوبی به منظور استخراج مسائل و چالش‌های داخلی خط مشی‌‌گذاری عمومی باشند.

تاکنون برای شناخت موضوعات، رویدادها و پدیده‌های مدیریتی مدل‌ها و چارچوب‌های نظری مختلفی ارائه شده که از جمله مهمترین و رایج‌ترین آنها می‌توان به «مدل‌های شناخت» سازمان اشاره کرد: مدل‌هایی نظیر کارت امتیازی متوازن، انواع مدل‌های تعالی سازمانی (نظیر EFQM ، بالدریج و …)، مدل‌های تبیین کننده ابعاد ساختاری و محتوایی سازمان، مدل‌های زنجیره ارزش در سازمان، مدل‌های چندشاخگی یا چندلایه‌ای سازمان و ... . مدل‌های مذکور در عین تفاوت‌های اساسی که با یکدیگر دارند، دارای یک وجه تشابه می‌باشند. اینکه همه آنها در راستای شناخت و به تبع آن آسیب‌شناسی عملکرد سازمان به عنوان یک کل و یا بخش‌ها و اجزاء تشکیل دهنده‌ی آن به کار می‌روند. حال این سوال وجود دارد که مشابه سازمان برای شناخت و آسیب‌شناسی «خط مشی‌گذاری عمومی» در موضوعات مختلف از چه چارچوب یا چارچوب‌هایی می‌توان بهره گرفت؟

نکته دیگر آنکه مخاطب اصلی «تبیین چالش‌های خط مشی عمومی» در ارائه‌ی حاضر، کنشگران، بازیگران و گروه‌های ذینفع خط مشی عمومی (خارج از فضای آکادمیک) تلقّی شده‌اند. از این رو پژوهشگر مسیر متعارف در تشریح تئوریک خط مشی عمومی یعنی بیان مدل‌های نظری و بعضاً پیچیده‌ی مرجع در این زمینه نظیر چارچوب انتخاب عقلایی نهادی، چارچوب جریانات چندگانه، ساخت اجتماعی و طرح خط مشی، رویکرد شبکه‌ای، نظریه تعادل گسسته و چارچوب ائتلاف مدافع و … را طی نکرده و با نگاهی عمل‌گرایانه، انتقال ماهیت و مفهوم چالش‌های خط مشی عمومی به کنشگران آن را هدف قرار داده است.

شناخت چالش‌های خط مشی‌گذاری یا همان سیاستگذاری زیست‌محیطی کشور مستلزم شناخت نظام حقوقی محیط زیست ایران و نیز مهمترین کنشگران زیست‌محیطی کشور است. مهمترین اجزاء نظام حقوقی محیط زیست کشور عبارتند از:

1. اصل ۵۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
2. سند چشم‌انداز کشور افق ۱۴۰۴
3. برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور
   1. برنامه اول توسعه: تبصره ۱۳
   2. برنامه دوم توسعه: سه تبصره ناظر به منابع طبیعی و آلودگی آب و هوا
   3. برنامه سوم توسعه: دو مادّه مختصّ محیط زیست
   4. برنامه چهارم توسعه: یک فصل مشتمل بر ۱۷ مادّه مرتبط با حفاظت محیط زیست
   5. برنامه پنجم توسعه: شامل ۱۶ موضوع محیط زیستی در قالب ۱۳ مادّه
   6. برنامه ششم توسعه: مادّه ۳۸ شامل محورهای اساسی زیر:

• کاهش انتشار آلاینده های زیست محیطی
• جلوگیری از تخریب و آلودگی محیط زیست
• حفظ و احیای تنوع زیستی
• حکمرانی خوب محیط زیستی

4. سیاست‌های کلّی نظام
   1. منابع آب (ابلاغی ۳/۱۱/۷۹)
   2. انرژی (ابلاغی ۳/۱۱/۷۹)
   3. پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه (ابلاغی ۳/۱۱/۷۹)
   4. معدن (ابلاغی ۳/۱۱/۷۹)
   5. سیاست‌های کلّی محیط زیست (ابلاغی ۲/۸/۹۴)
5. قوانین دائمی مربوط به محیط زیست
   1. مشتمل بر ۱۳ قانون
   2. قانون ملی شدن جنگل‌ها و مراتع کشور
   3. قانون ملّی ایمنی زیستی
6. آیین‌نامه‌ها، ضوابط و استانداردهای مرتبط با محیط زیست

بیان علّت اساسی بروز مسئله

علت اساسی بروز مسائل و چالش‌های سیاستگذاری زیست‌محیطی کشور را باید در ساختار و نیز کنش ناقص و ضعیف سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان متولّی اصلی هدایت سیاست‌های زیست‌محیطی کشور جستجو کرد. این سازمان به عنوان تصمیم گیر و تصمیم ساز در موضوع محیط زیست و مدیریت آن در درون خود از چالش‌هایی رنج می‌برد که مهمترین آنها عبارتند از:

• عدم تناسب ساختار سازمان با وظایف و مأموریت‌های محوّله به آن.
• قرار گرفتن در داخل بدنه قوّه مجریه در حالی که دستگاه‌های اجرایی به عنوان بزرگترین مخرّب محیط زیست محسوب می‌شوند و نقش مردم در تخریب محیط زیست در مقایسه با دستگاه‌های دولتی اندک است. طبعاً قرار گرفتن به دو شأن «نظارتی» برای سازمان در کنار شأن «اجرایی» قوّه مجریه دچار یک تناقض کارکردی است.
• سیاست‌زدگی در انتصابات مدیریتی و دچار شدن به پدیده «مدیران اتّفاقی»: مدیران اتفاقی، مدیرانی هستند که با دور زدن معیار شایستگی و از طریق نزدیکی به منابع قدرت، بدون توجه به تخصص زیست‌محیطی مورد نیاز در سازمان دارای پست‌های مدیریتی میانی و ارشد می‌شوند. اصطلاح مدیران اتفاقی برای اولین بار توسط یکی از معاونان سازمان حفاظت محیط زیست و ناظر به شرایط واقعی این سازمان به کار گرفته شد. مهمترین ویژگی‌های مدیران اتفاقی عبارتست از: رشد آسانسوری / عدم تطبیق با شرایط احراز پست / انجام مانورهای تهدید آمیز / اتخاذ تصمیمات پراکنده / عدم برخورداری از نگرش صحیح به موضوعات / اتخاذ تصمیمات واکنشی / عدم برخورداری از استراتژی‌های بلندمدّت در اتخاذ تصمیمات / فراموشی کارکنان متخصّص و ….
• نقص در نظام هدف‌گذاری و برنامه‌ریزی سازمان حفاظت محیط زیست: اهداف در سیاستگذاری های محیط زیستی در سازمان تصریح نشده است، به گونه‌ای که نمی‌توان استراتژی بلندمدّتی را برای مجموعه سازمان برشمرد. آن بخش از اهداف ذکر شده برای سازمان فاقد قابلیت ارزشیابی بوده و به صورت کلّی بیان شده‌اند. همچنین در مورد نظام برنامه‌ریزی سازمان ذکر این نکته ضروری است که برنامه‌های اجرا شده و اجرا نشده سازمان پالایش نشده‌اند و شیوه برنامه‌ریزی سازمان کاملاً بر اساس مسائل محیطی بیرون سازمان تنظیم و هدایت می‌شود. این شرایط در کنار ناهوشمندی سیستم‌ها و نهادهای نظارتی بر عملکرد سازمان حفاظت محیط زیست، لاجرم منجر به دور زدن مکرّر قوانین و رفع مسئولیت از متولیان زیست‌محیطی می‌شود.

الزامات سیاستگذاری در عرصه محیط زیست

سیاستگذاری مطلوب در عرصه محیط زیست کشور باید دارای ویژگی‌های زیر باشد:

• بومی شده باشد. طراحی سیستم های بومی شده بر اساس ساختارهای حاکمیت تعریف می‌شود.
• قابلیت ارزشیابی داشته باشد. این ویژگی معمولاً از طریق تعبیه کردن شاخص های کمّی در سیاست‌های زیست‌محیطی محقّق می‌شود.
• مداوم هدایت و بازهدایت شوند تا درست به هدف اصابت کنند.
• توجه به منافع همه ذینفعان به ویژه منافع بازیگران غیرحاکمیّتی.
• موجب افزایش مشارکت و هم افزایی های اجتماعی شود.
• مبتنی بر رویکرد فرانهادی و فرابخشی باشد.

راهکار پیشنهادی حل مسئله

توجه به این نکته مهم که حکمرانی محیط زیست لزوماً با مفهوم توسعه پایدار مترداف نیست. توسعه پایدار دربرگیرنده سه مولفه اساسی رشد اقتصادی، عدالت اجتماعی و حفاظت محیط زیست است حال آنکه مفهوم حکمرانی دربرگیرنده جلب مشارکت عموم نهادها و کنشگران موثر در فرآیند سیاستگذاری (از جمله نهادهای مدنی شامل سازمان‌های مردم‌نهاد – در حال حاضر ۹۲۲ تشکل مردم نهاد زیست‌محیطی داریم- و نیز بخش خصوصی) است. بنابراین هم‌معنی گرفتن این دو مفهوم باعث خدشه‌دار شدن معنی حکمرانی محیط زیست می‌شود. راهکار اساسی اتخاد رویکرد «حکمرانی متناسب با محیط زیست» در کنار «حکمرانی محیط زیست» است.

حکمرانی متناسب با محیط زیست دارای ویژگی‌های مهمّی است که بخشی از مهمترین آنها عبارتند از: جامع‌نگری، رعایت پایداری سرزمینی، دارای رسانه‌های زیست‌محیطی با نقش فعال، تعامل فزاینده و مثبت دولت و نهادهای مدنی و افزایش رضایتمندی اجتماعی.