حکمرانی در نظام مالیاتی

بیان مسئله و تاریخچه آن

ترکیب درآمدهای دولت یکی از مباحث مهم در مالیه عمومی محسوب می‌شود. در ایران مهم‌ترین بخش‌های منابع عمومی دولت عبارتند از: منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی، درآمدهای مالیاتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت (مانند حق دولت در معادن، سود سهام شرکت‌های دولتی و …)، منابع حاصل از فروش اوراق مشارکت و منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی.

درآمدهای نفتی و اتکای به این منبع درآمدی با توجه به ماهیت نوسانی و برون‌زا بودن بخش قابل توجهی از آن، اثرات نامطلوب و زیان‌باری را بر اقتصاد ایران تحمیل کرده است. اقتصاد تک محصولی، تورم پایدار، کاهش ارزش پول ملی، گسترش بی‌ضابطه بخش دولتی و کوچک بودن بخش خصوصی نمونه‌ای از این آثار زیان‌بار است. براساس سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، تأکید بر استقلال از درآمدهای نفتی به ‎ عنوان یکی از محورهای اصلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. اصلاح نظام درآمدی دولت با افزایش سهم درآمدهای مالیاتی و قطع وابستگی بودجه به نفت از دیگر مواردی است که در این سیاست‌ها به آن اشاره شده است. بر این اساس لازم است به دنبال جایگزین کردن سایر درآمدها به جای درآمدهای نفتی بود.

یکی از انواع این درآمدها، درآمدهای مالیاتی است. مالیات‌ها نه‌تنها ابزار تأمین کننده مصارف بودجه دولت محسوب می‌شوند، بلکه در تنظیم سیاست‌ها و راهبردهای اقتصادی نیز نقش تعیین کننده‌ای ایفا می‌کنند. درآمدهای مالیاتی در کشور ما در قانون بودجه سال ۹۸ به میزان ۱۴۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. روند درآمدهای مالیاتی طی سال‌های گذشته بدین صورت بوده است:

‌‌نمودار (۱) کل درآمدهای مالیاتی کشور، منبع: گزارش‌های بانک مرکزی ^[۱]

همان‌گونه که مشاهده می‌شود درآمدهای مالیاتی کشور در چند سال گذشته افزایش چشم‌گیری داشته است. حال آن‌که در کشور ما در چند سال اخیر به دلایل مختلف رکود اقتصادی حاکم شده است و اقتصاد با مشکلات عمده‌ای از قبیل بیکاری و ظرفیت پایین تولید روبرو بوده‌است. بنابر اصول اقتصادی سیاست‌های مالی عموماً خاصیت ضد چرخه‌ای دارند؛ یعنی در دوران رکود دولت با اعمال سیاست‌های مالی انبساطی و در دوران رونق با اعمال سیاست‌های مالی انقباضی بایستی به جهت‌دهی عاملان اقتصادی و بازار بپردازد. از همین‌رو پیش‌بینی می‌شد در فضای کنونی کشور ما، اجرای سیاست‌های مالی انبساطی نظیر کاهش مالیات‌ها به کمک تولید و اشتغال و دیگر متغیرهای اقتصادی بیاید اما آن‌چه در عمل مشاهده شده خلاف این واقعیت است. درآمد مالیاتی بیش از ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی در سال ۱۳۹۵ و درآمد مالیاتی ۱۱۵ هزار میلیارد تومانی در سال ۱۳۹۶ بیان‌گر این واقعیت است که درآمدهای مالیاتی طی سال‌های اخیر افزایش زیادی یافته است. سوال اینجاست که چرا در دوران رکود سیاست مالی انقباضی اعمال شده و درآمدهای مالیاتی افزایش داشته است و این افزایش درآمد بیان‌گر چیست؟

از طرف دیگر وجود سایه تحریم بر فضای اقتصاد کشور باعث می‌شود تا همواره این نگرانی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی وجود داشته باشد. با شروع تحریم‌ها میزان درآمدهای نفتی کشور کاهش یافته واثر مستقیم آن بر بودجه کشور نمایان می‌شود. لذا بایستی به دنبال راه‌های افزایش درآمد بود. یکی از این راه‌ها افزایش درآمدهای مالیاتی است. از آن‌جا که طی سال‌های مواجهه با تحریم‌های نفتی درآمدهای نفتی کشور نسبتاً کاهش یافته است افزایش درآمدهای مالیاتی برای تأمین مالی اقتصاد و بودجه‌های سنگین سالیانه امری ضروری است. اما سوالی که مطرح می‌شود این است آیا امکان اتخاذ سیاست افزایش درآمدهای مالیاتی جهت جلوگیری از کسری بودجه وجود خواهد داشت؟

همانگونه که مطرح شد اکنون با دو مسئله به ظاهر متناقض روبرو هستیم؛ از یک سو در شرایط رکودی افزایش میزان درآمدهای مالیاتی با مشکل جدی روبروست و از سوی دیگر به لحاظ مشکلات تحریمی بدنبال راهکاری برای افزایش این درآمدها هستیم. برای حل این تناقض چه باید کرد؟

تشریح پاسخ و راهکارها

نکته مهم در خصوص افزایش درآمدهای مالیاتی توجه به میزان افزایش مالیات‌ها بر اساس پایه‌های مالیاتی موجود است. همان‌گونه که در نمودار زیر قابل مشاهده است، مالیات بر کالاها و خدمات، مالیات بر اشخاص حقوقی، مالیات بر واردات، مالیات بر درآمدها و مالیات بر ثروت، به ترتیب ۵ پایه اصلی مالیاتی کشور را تشکیل می‌دهند، که در این میان سهم مالیات بر کالاها و خدمات (مالیات غیرمستقیم) به صورت چشم‌گیری در حال افزایش است، که درآمد بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومانی این مالیات (بیش از یک سوم کل درآمدهای مالیاتی) در سال ۱۳۹۶ شاهدی بر این ادعاست. بخش اعظم مالیات بر کالاها و خدمات نیز از طریق مالیات بر ارزش افزوده تأمین می‌شود. البته در خصوص نحوه اجرای مالیات بر ارزش افزوده و نیز درصد تحقق اهداف این مالیات در جای خود بحث بسیار وجود دارد. اما نکته اصلی در پایه‌های مالیاتی جایگاه نسبتاً پایین مالیات بر درآمدها (مالیات مستقیم) است.