جایگاه ساختاری موضوع محیط زیست در قوّه مجریه و مقنّنه

بیان مسئله

محیط زیست در قانون اساسی ایران از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است به طوری که یک اصل مستقیماً به صورت جداگانه به آن اختصاص یافته است:

«در جمهوری اسلامی، حفاظت از محیط زیست که نسل امروز و نسل‌های بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقّی می‌گردد؛ از این رو فعالیت‌های اقتصادی و غیر آنکه با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازمه پیدا کند ممنوع است.» (اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۶۸)

باید اذعان کرد که اصلی‌ترین توجه قانون اساسی نسبت به حفظ محیط زیست، اصل پنجاهم است که به دلیل بیان استراتژی ملّی حفظ محیط زیست باید به دقّت مورد توجه قرار گیرد. اما می‌توان علاوه بر آن اصل چهل و پنجم قانون اساسی کشور را نیز (مرتبط با موضوع محیط زیست دانست.

«انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رهاشده، معادن، دریاها و دریاچه‌ها، رودها و درّه‌ها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها و دشت‌ها و جنگل‌ها و نیزارها و غیره در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامّه نسبت به آنها تدابیر لازم را اتّخاذ نماید.» (اصل چهل و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۶۸)

این در حالی است که حتّی در برخی کشورهای توسعه یافته (نظیر ایالات متّحده آمریکا) «محیط زیست» جایگاه خاصی در بالاترین قانون مدوّن کشور یعنی قانون اساسی نداشته و در واقع قانون اساسی آنها در این باره سکوت کرده است. به طور مثال در قانون اساسی ایالات متّحده آمریکا عرصه‌ های سیاستی مانند امور خارجی و دفاع ملی به شکلی شفاف مورد اشاره قرار گرفته و در مورد آنها از کنترل ملی (و نه ایالتی) سخن به میان آمده است. این بدان معنی است که دولت فدرال وایالت‌ها، بدون داشتن خطوط راهنمای روشنی از قانون اساسی مراحل گوناگونی را طی کرده‌اند که از خلال آنها، قالب‌بندی و اجرای خط مشی‌های عمومی زیست‌محیطی شکل گرفته است. فارغ از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، موضوع محیط زیست در سایر اسناد بالادستی نظام نیز مورد توجه و تأکید قرار گرفته است که از مهمترین آنها می‌توان به این اسناد اشاره کرد: سند چشم‌انداز افق ۱۴۰۴، سیاست‌های کلّی محیط زیست، پیش‌نویس سند ملّی محیط زیست و فصل‌های مستقل محیط زیست در برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور.

از سوی دیگر موضوع محیط زیست در نگاه مقام معظّم رهبری نیز از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است. ایشان در بیانات متعدّدی صیانت از محیط زیست را مورد تأکید قرار داده‌اند. تعدّد بیانات ایشان درباره محیط زیست تا حدّی است که بررسی کامل آنها نیازمند انجام پژوهش مستقلی است، لکن در ادامه صرفاً من باب نمونه به بخشی از بیانات ایشان در یکی از دیدارها با مسئولان و فعالان محیط زیست اشاره می‌شود:

«اهمّیّت مسئله‌ی محیط زیست ایجاب میکند که همه‌ی دستگاه‌هایی که به‌نحوی با مسئله‌ی محیط زیستیِ انسان در کشور مرتبطند، با یکدیگر به‌صورت صمیمانه همکاری کنند … علاوه بر آیات قرآن؛ ده‌ها روایت با مضامین عالی در اسلام، در متون دینی ما درباره‌ی زمین، درباره‌ی محیط زیست ما هست؛ آیات بسیاری از قرآن کریم اشاره میکند به فراورده‌های روی زمین که همه‌اش مال بشریّت و متعلّق به شما است؛ قضیّه‌ی محیط زیست خیلی قضیّه‌ی مهمّی است. خلاصه‌ی اهمّیّت این قضیّه عبارت است از مسئولیّت انسان در قبال طبیعت؛ باید احساس مسئولیّت کند. همچنان‌که در قبال انسانها احساس مسئولیّت میکنیم، در قبال طبیعت هم باید احساس مسئولیّت کنیم... مسئله محیط زیست، مسئله‌ی این دولت و آن دولت نیست؛ مسئله‌ی طولانی‌مدّت است؛ مسئله‌ی زید و عمرو نیست؛ مسئله‌ی این جریان و آن جریان نیست؛ مسئله‌ی همه‌ی کشور است؛ همه باید دست‌به‌دست هم بدهند و این مشکل را حل کنند... حفظ محیط زیست و رعایت محیط زیست، یک وظیفه‌ی حاکمیّتی است؛ البتّه مردم هم نقش دارند؛ مردم میتوانند نقشهای خوبی ایفا کنند، همکاری کنند؛ شرطش این است که دستگاه‌های حاکمیّتی به‌طور جدّی دنبال قضیّه باشند. اگر جدّیّت به‌خرج بدهند، مردم هم به اینها کمک خواهند کرد.» (بیانات در دیدار مسئولان و فعالان محیط زیست، ۱۷/۱۲/۱۳۹۳)

اما پیش از ورود به بحث درباره مسئله «جایگاه ساختاری موضوع محیط زیست در قوّه مجریه و قوّه مقنّنه» لازم است درباره برخی از بازیگران کلیدی این دو قوّه در موضوع محیط زیست توضیحاتی ارائه شود. قطعاً «سازمان محیط زیست» مهم‌ترین نهاد تأثیرگذار در زمینه تدوین خط مشی‌های زیست‌محیطی محسوب می‌شود اما باید گفت سازمان‌ها و ارگان‌های دیگری در کنار این سازمان وجود دارند که حفظ محیط زیست و جلوگیری ار تخریب و آلودگی زیست‌محیطی از جمله وظایف آنها به شمار می‌رود که در این زمینه می‌توان از «سازمان جنگل‌ها و مراتع»، «شهرداری‌ها» و «عموم وزارتخانه دولت» نام برد.

از دیگر بازیگران زیست‌محیطی مؤثر در بدنه دولت می‌توان به کمیسیون «زیربنایی، صنعت و محیط زیست» قوه مجریه اشاره کرد. علاوه بر بازیگران داخل قوه مجریه، سایر قوا نیز دارای بازیگران مؤثری در فرآیند تدوین خط مشی‌های زیست‌محیطی کشور هستند. دو بازیگر بسیار مهمّ دیگر در داخل قوّه مجریه یکی «شورای عالی محیط زیست» (به ریاست شخص رئیس جمهور) و دیگری «کمیته ملّی توسعه پایدار» (به ریاست معاون رئیس جمهور) است. هرچند در حال حاضر کمیته ملّی توسعه پایدار نقش خاصی در حکمرانی محیط زیست کشور ایفا نکرده و شورای عالی محیط زیست نیز به صورت پراکنده تشکیل جلسه می‌دهد اما کنار هم قرار گرفتن این دو بازیگر و ارتباط آنها به لحاظ ساختاری دارای اشکال و تناقض است.

قوه مقنّنه علاوه بر نقش کلیدی، تصویب و مشروعیت‌بخشی طرح‌های نمایندگان مجلس و لوایح ارسالی هیئت دولت، دارای یک کمیسیون تخصصی مرتبط می‌باشد. از میان ۱۷ کمیسیون مجلس شورای اسلامی، «کمیسیون کشاورزی، آّب و منابع طبیعی» مرتبط‌ترین کمیسیون با حوزه خط مشی‌گذاری محیط زیست محسوب می‌شود که جهت انجام وظایف محوله در حوزه کشاورزی، منابع آب، ‌ دام و طیور، ‌ شیلات، محیط زیست و هواشناسی تشکیل می‌شود. علاوه بر کمیسیون مذکور، کمیسیون «عمران»، «صنایع و معادن» و «انرژی» از سایر کمیسیون‌های تأثیرگذار قوه مقننه در قلمرو موضوعات زیست‌محیطی محسوب می‌شوند. علاوه بر این در میان فراکسیون‌های مجلس نیز، «فراکسیون محیط زیست و توسعه پایدار» یکی از مجموعه‌های ثابت و تأثیرگذار در فرآیند خط مشی‌گذاری زیست‌محیطی در ادوار مختلف مجلس شورای اسلامی بوده که همواره تعدادی از نمایندگان علاقمند به موضوع محیط زیست در آن عضویت داشته‌اند.

حال چالش یا مسئله مهم درباب کمیسیون «کشاورزی، آب و منابع طبیعی» به عنوان بازوی اصلی خط مشی‌گذاری قوه مقنّنه در موضوعات زیست‌محیطی، کمرنگ بودن وجه محیط زیست در آن است به طوری که حتّی عبارت «محیط زیست» نیز در عنوان کمیسیون مذکور وجود ندارد. مطابق با نظر فعالان و خبرگان محیط زیست، نکته بسیار مهم در مورد کمیسیون مذکور «اِشکال در شأن بهره‌برداری و حفاظت کمیسیون کشاورزی» است. به این معنا که حوزه کشاورزی به عنوان یکی از حوزه‌های «بهره‌بردار» محیط زیست، همزمان ایفای نقش «حفاظت» از آن را نیز بر عهده دارد که این موضوع کمرنگ شدن وجه حفاظتی یعنی وجه زیست‌محیطی را (به ویژه در مباحث مربوط به توسعه کشاورزی) به دنبال داشته است چرا که توسعه کشاورزی به عنوان یکی از ارکان زیرساختی توسعه کشور، خود در مظانّ وارد کردن آسیب‌ها و صدماتی به محیط زیست است.

بیان هدف

هدف سیاست‌نامه حاضر، واکاوی چالش‌های ساختاری موضوع محیط زیست در قوّه مجریه و قوّه مقنّنه است. البته چالش‌های ساختاری «سازمان حفاظت محیط زیست» به عنوان مهمترین رکن زیست‌محیطی قوّه مجریه در این سیاست‌نامه بررسی نشده چرا که این موضوع خود نیازمند بحث و تأمل در قالب سیاست‌نامه جداگانه‌ و مستقلّی است. نوشتار حاضر به بررسی برخی از نقائص ساختاری در بازیگران اجرایی (به استثنای سازمان حفاظت محیط زیست) و نیز بازیگران تقنینی (کمیسیون‌های تخصّصی مجلس شورای اسلامی) در باب موضوع محیط زیست پرداخته است.

راهکارهای پیشنهادی حل مسئله

توسعه پایدار به استناد تعاریف برشمرده فرآیندی است که اهداف اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی جامعه را هر جا که ممکن است از طریق وضع خط مشی‌ها و انجام دادن اقدامات لازم و عملیات حمایتی با یکدیگر تلفیق می‌کند. توجه بر این سه بعد از سوی سازمان همکاری‌های اقتصادی ( OECD ) مورد تأکید قرار گرفته است. اما ایجاد تعادل و تلفیق اهداف اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی مستلزم داشتن چشم‌اندازی بلندمدت‌تر و تعیین تأثیرات تصمیم‌گیری و تصمیمات فعلی روی نسل‌های آینده، وضع قوانین، مقررات و سیاست‌هاست و این خود محیط و بعد اصلی بعدی را مشخص می‌سازد که همان محیط سیاسی و بعد سیاسی است. بنابراین محیط‌ها و ابعاد توسعه پایدار چنین است: (زاهدی، ۱۳۸۹، ص ۳۵)

1. محیط اقتصادی (بعد اقتصادی)
2. محیط اجتماعی (بعد اجتماعی)
3. محیط طبیعی (بعد زیست محیطی یا اکولوژیک)
4. محیط سیاسی (بعد سیاسی)

اولویت نسبی که به ابعاد فوق داده می‌شود در هر کشور، جامعه، فرهنگ و در طول زمان متفاوت است. هر کدام از این ابعاد، هدف متناظر با خود را در بردارد. به عبارت بهتر توسعه پایدار چهار دسته هدف دارد و برای نیل به آنها از طریق چهار بعد اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و سیاسی یا چهار محیط اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و سیاسی در تعامل است.

«شورای عالی محیط زیست» قوّه مجریه

این شورا، عالی‌ترین مقام سیاستگذاری در حوزه محیط زیست محسوب می‌شود که ریاست آن بر عهده رئیس جمهور است. ^[۱] جایگاه این شورا نخستین بار در قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوّب سال ۱۳۵۳ قوه مقننه وقت مطرح و به تصویب رسید و البته بعدها با اصلاحاتی همراه شد. این شورا به دستور رئیس جمهور در دولت نهم (۱۳۸۵)، منحل و تمامی اختیارات آن به کمیسیون «زیربنایی، صنعت و محیط زیست» قوه مجریه تفویض شد، با این تفاوت که دیگر رئیس جمهور، ریاست آن را بر عهده نداشته و اعضاء‌ شورا و کمیسیون و نیز سطح اختیارات آنها در تصمیم‌گیری‌های زیست‌محیطی با یکدیگر متفاوت بود.

«کمیته ملی توسعه پایدار» قوّه مجریه

کمیته ملی توسعه پایدار ذیل شورای عالی محیط زیست فعالیت داشته و متشکل از ۱۸ عضو شامل رئیس، نایب‌رئیس و ۱۶ نفر نمایندگان وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادها می‌باشد. ریاست کمیته مذکور با معاون رئیس جمهور (رئیس سازمان حفاظت محیط زیست) است. کمیته ملی توسعه پایدار دارای ۹ کمیته راهبردی «آب، بهداشت و محیط»، «کشاورزی و منابع طبیعی»، «آموزش و پژوهش»، «انرژی و آلودگی هوا»، «تنوع زیستی و توسعه طبیعت گردی»، «صنایع و معادن»، «فقرزدایی و ساماندهی اسکان» و «آموزش همگانی و مدیریت کاهش مخاطرات» به علاوه ۱۲ کمیته فرعی دیگر می‌باشد و تلاش دارد تا دستورکارگذاری مسائل مربوط را فراتر از حفاظت از محیط زیست، یعنی در راستای تحقق «توسعه پایدار» انجام دهد.

نکته در خور توجّه آن است که در حال حاضر این کمیته به لحاظ ساختاری زیرمجموعه شورای عالی محیط زیست فعالیت می‌کند که این موضوع با توجه به تعاریف ارائه شده از مفهوم توسعه پایدار دچار یک تناقض مفهومی است. از یک سو و به لحاظ نظری، محیط زیست به عنوان یکی از ابعاد چهارگانه توسعه پایدار (در کنار سه بعد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی) طرح می‌شود. به این معنا که توسعه در هرکدام از ابعاد چهارگانه بدون در نظر گرفتن سایر ابعاد، «ناپایدار» بوده و در بلندمدّت آسیب‌هایی به همراه دارد. اما در ساختار اجرایی کشور، کمیته ملّی توسعه پایدار زیرمجموعه ساختار شورای عالی محیط زیست قرار گرفته و به عنوان یکی از بازوهای فکری این شورا محسوب می‌شود به تعبیر یکی از فعالان عرصه محیط زیست «کمیته ملی توسعه پایدار کشور زاییده شورای عالی محیط زیست است.»

«کمیسیون کشاورزی، ‌ آب و منابع طبیعی» قوّه مقننه

در موضوع محیط زیست تفکیک دو شأن «حفاظت» و «بهره‌برداری» حائز اهمیت است. بنا به گفته یکی از فعالان عرصه محیط زیست کشور «به عنوان مثال در بحث جنگل دو دیدگاه وجود دارد. یکی دیدگاه بهره‌برداری (سازمان جنگل‌ها) و دیگر دیدگاه حفاظتی (سازمان حفاظت محیط زیست). در حال حاضر میزان جنلگل‌های ما در کشور به حدّی کاهش یافته که باید نگاه دوم یعنی نگاه حفاظتی در اولویت قرار گیرد.» البته طرح مثال مذکور در مورد جنگل‌های کشور صرفاً بیان یک نمونه از تفوّق و برتری نگاه بهره‌برداری بر نگاه صیانت از محیط زیست در کشور است و مثال‌های متعدّد دیگری در این زمینه قابل طرح است. به عنوان یک نمونه‌ی دیگر می‌توان به حاکمیت نگاه توسعه کشاورزی در حوزه آبریز دریاچه ارومیه به نگاه صیانت از منابع زیرزمینی اطراف دریاچه اشاره کرد که همین نگاه در یک فاصله زمانی تقریباً ۲۰ ساله منجر به خشک شدن بخش زیادی از منابع زیرزمینی حوزه آبریز دریاچه (به دلیل حفر چاه‌های متعدّد و عمیق کشاورزی) گردید.

الزامات اجرایی حل مسئله

• اصلاح قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مبنی بر انفکاک موضوع محیط زیست از کمیسیون کشاورزی در قابل یک کمیسیون تخصّصی مستقل.
• اصلاح ساختار شورای عالی محیط زیست مبنی بر خارج کردن موضوع توسعه‌پایدار به عنوان یکی از موضوعات زیرمجموعه ساختار اجرایی شورای عالی مذکور.

فهرست منابع

1. اصلی‌پور، حسین؛ شریف‌زاده، فتاح، «راهبرد سیاستگذاری زیست‌محیطی کشور در بستر نظریات متعارف تصمیم‌گیری عمومی»، فصلنامه علمی پژوهشی مجلس و راهبرد، شماره ۸۳، صص ۲۷۲-۲۴۵.
2. بیانات رهبری درباره محیط زیست، برگرفته از پایگاه اینرنتی Khamenei.ir
3. زاهدی، شمس‌السادات؛ (۱۳۸۹) «توسعه پایدار»؛ تهران: انتشارات سمت.
4. قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، ۱۳۷۹.
5. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۶۸.
6. کریشنا، رائو؛ (۱۳۸۵) «توسعه پایدار، اقتصاد و ساز و کارها»؛ تهران: مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران.