سیاست‌نامه محیط زیست

عدم یکپارچگی اسناد بالادستی حوزه محیط زیست کشور

۰۳ فروردین ۱۳۹۹ | ۱۳:۰۰ کد : ۳۵۸ سیاست‌نامه‌های محیط زیست
تعداد بازدید:۱۷۰۴
سیاست‌نامه شماره چهار (مربوط به مسئله شماره ۱۰ فهرست نظام مسائل)
عدم یکپارچگی اسناد بالادستی حوزه محیط زیست کشور

بیان مسئله

اسناد بالادستی کشور در حوزه حکمرانی محیط زیست را می‌توان در چهار بخش «قانون اساسی»، «سیاست‌های کلّی محیط زیست»، «سند چشم‌انداز افق ۱۴۰۴»، «سند ملّی محیط زیست» و «قانون برنامه‌های توسعه کشور» طبقه‌بندی نمود. موضوع اساسی در این بین، چگونگی اتصال این اسناد به یکدیگر است به طوری که مفاد زیست‌محیطی مدّ نظر در عالی‌ترین سند (یعنی قانون اساسی) نهایتاً در قانون برنامه‌های توسعه کشور که خود نیز منجر به قوانین بودجه سالیانه خواهد شد، متبلور و منعکس گردد. با توجه به وضعیت پای‌بندی دستگاه‌های حاکمیتی به تعهدات زیست‌محیطی به نظر این اتصال بین اسناد برقرار نبوده و یا حدّاقل توسط نهادی مشخص، پیگیری و رصد نمی‌شود. در ادامه مفاد زیست‌محیطی پنج دسته سند بالادستی مذکور به صورت خلاصه مرور شده است:

اصل ۵۰ قانون اساسی: محیط زیست در قانون اساسی ایران از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است به طوری که یک اصل به صورت جداگانه و مستقیم به آن اختصاص یافته (اصل پنجاهم قانون اساسی [۱]). این در حالی است که قانون اساسی شماری از کشورهای توسعه یافته درباره جایگاه محیط زیست سکوت کرده است. با این وجود مطابق با داده‌های بدست آمده عدم ترجمه مفاد اصل ۵۰ قانون اساسی به خط مشی‌ها و اسناد عملیاتی‌تر و خُردتر مشکلاتی را پدید آورده است.

سیاست‌های کلّی محیط زیست: این سیاست‌ها در سال ۱۳۹۴ به عنوان یک خط مشی فراگیر و حاکم بر نظام برنامه‌ریزی محیط زیست کشور به ویژه در تنظیم برنامه‌های توسعه پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، توسط رهبری در ۱۵ بعد به قوای سه‌گانه ابلاغ شد.

سند چشم‌انداز کشور (افق ۱۴۰۴): در بند چهارم سند چشم‌انداز بر برخورداری آحاد مختلف جامعه از محیط زیست مطلوب تأکید شده است.

سند ملّی محیط زیست: سند مذکور توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی تنظیم شده است. نکته حائز اهمیت در مورد ضرورت تصویب و ابلاغ هرچه سریع‌تر سند آن است که عرصه فعلی تدوین خط‌مشی‌های زیست‌محیطی از یک ابرخط مشی عملیاتی‌تر نسبت به اصل ۵۰ قانون اساسی و یا سند چشم‌انداز رنج می‌برد و همین خلأ سیاستی، موانع و آسیب‌های فراوانی را در هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی و تقنینی مربوط بوجود آورده است.

تطوّر موضوع محیط زیست در برنامه‌های توسعه کشور: بررسی برنامه‌های توسعه کشور حاکی از آن است که هر چند جهت‌گیری‌های مثبت و تلاش‌های قابل توجهی در زمینه حفظ محیط زیست صورت گرفته، لکن این اقدامات در مقابل میزان تخریب و آلودگی‌های زیست‌محیطی ناشی از فعالیت‌های توسعه‌ای بسیار ناچیزند. (دادگر، ۱۳۸۰، ص ۲۲۳) در این بخش جایگاه و اهمیت خط مشی‌های زیست‌محیطی در برنامه‌های اول تا ششم توسعه کشور مدّ نظر قرار گرفته است. هر چند نظر به عدم پایان یافتن دوره زمانی برنامه ششم توسعه، ارزیابی نتایج آن مشابه برنامه‌های قبلی ممکن نیست.

 

برنامه اول توسعه کشور (۱۳۷۲-۱۳۶۸)

به دلیل اهمیت محیط زیست و روند رو به گسترش تخریب و آلودگی آن، در برنامه پنج‌ساله اول کشور، حفاظت از محیط زیست و جلوگیری از بروز پیامدهای مخرّب زیست‌محیطی مورد توجه قرار گرفت. در این برنامه در راستای کاهش و کنترل بحران‌های زیست‌محیطی و در نهایت حصول به تعادل اجتماعی رضایت‌بخش در فرد و جامعه، چهار هدف ارشاد و آموزش، پژوهش، کنترل و نظارت و هم‌چنین خدمات اداری، پیش‌بینی و منظور شد. در برنامه اول توسعه، مهم‌ترین توجه به منظور حفاظت از محیط زیست در تبصره ۱۳ قانون برنامه گنجانده شد:

«برای فراهم آوردن امکانات و تجهیزات لازم برای پیشگیری و جلوگیری از آلودگی ناشی از صنایع آلوده کننده، کارخانجات و کارگاه‌ها موظفند یک در هزار فروش تولیدات خود را با تشخیص و نظارت سازمان حفاظت محیط زیست، صرف کنترل آلودگی‌ها و جبران زیان ناشی از آلودگی‌ها و ایجاد فضای سبز نمایند. این وجود هزینه شده، جزء هزینه‌های قابل قبول مؤسسه منظور خواهد شد.»

در این زمینه آیین‌نامه‌ای اجرایی تقریباً دو سال بعد از تصویب برنامه اول تصویب و ابلاغ شد. سازمان حفاظت محیط زیست در برنامه اول توسعه ۲۱ برنامه زیست‌محیطی پیش‌بینی کرده بود که تنها ۳ برنامه از میان آنها به طور کامل اجرا شد و بررسی‌های انجام یافته در پایان برنامه، حاکی از اجرای بعضاً ناقص یا در حال اجرا بودن ۸ برنامه و عدم اجرای ۱۰ برنامه دیگر داشت.در طول چهار سال اجرای برنامه اول، رقم نسبت اعتبارات بخش محیط زیست به بودجه عمومی دولت از روندی صعودی برای تمام دوره‌ها برخوردار نبود که این امر بیانگر آن است که دولت در اجرای اهداف زیست‌محیطی دارای خط مشی متزلزلی بوده است. (دادگر، ۱۳۸۰، ص ۲۲۳)

شایان ذکر است در برنامه اول، اهداف محیط زیست کشور در قالب اهداف کیفی مطرح و فاقد اهداف کمّی بود. علاوه بر این، تمامی طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) به صورت ملی اجرا شد و فاقد هر گونه طرح‌های استانی بود اما در سال پایانی برنامه اول (۱۳۷۲) به منظور توانمند سازی ادارات کلّ محیط زیست استان‌ها و به تبعیت از سیاست‌های دولت، طرحی عمرانی با عنوان «شناخت وضعیت محیط زیست استان‌ها» برای تمام استان‌ها پیش‌بینی شد.

میزان اعتبارات مصوّب سازمان حفاظت محیط زیست در برنامه اول توسعه از ۲/۴ میلیارد ریال ابتدای دوره به ۱/۳۲ میلیارد ریال در انتهای دوره افزایش یافت اما به هنگام تخصیص، میزان واقعی تخصیص و عملکرد اعتبارات مذکور از ۴/۳ میلیارد ریال ابتدای دوره به ۱/۵ میلیارد دلار در انتهای دوره افزایش یافت. (پوراصغر، ۱۳۸۶، ص ۵)

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نشان می‌دهد که ۶۵ درصد از اهداف برنامه اول در این بخش تحقق نیافته است. در واقع باید گفت در برنامه اول امر حفاظت از محیط زیست تجملی تلقی شده و در نتیجه دستگاه‌های اجرایی ذیربط با برداشتی واژگونه در این مورد، نه تنها بهای کافی برای حفاظت از محیط زیست قائل نیستند بلکه توجه به آن را به عنوان یک مانع بر سر راه پیشرفت کارها تلقی می‌کنند. (مهاجرانی، ۱۳۷۴، ص ۳۷)

 

برنامه دوم توسعه کشور (۱۳۷۸-۱۳۷۴)

با برگزاری اجلاس جهانی ریو (۱۹۹۲) در خصوص توسعه و محیط زیست و طرح موضوع‌های نوین، نگرش‌های حاکم بر محیط زیست نیز تحت تأثیر این مباحث واقع شد و به همین دلیل برنامه دوم توسعه با توجه به تحولات و تجارب حاصل از برنامه اول توسعه علاوه بر اهداف کیفی، بر تحقق اهداف کمی زیست‌محیطی نیز تأکید کرد. برنامه دوم توسعه- پس از گذشت یک سال از اتمام برنامه اول- تدوین شد که در با ملاحظه دقیق‌تر بخش محیط زیست، به سه تغییر اساسی لحاظ شده در برنامه پی می‌بریم:

  • الف) به تفاهمات بین‌المللی حفظ محیط زیست و بین‌المللی شدن بحث حفاظت، بها داده شده و بر رعایت چارچوب اجرای تعهدات ایران نسبت به کنفرانس ریو تأکید شده است.
  • ب) بر تمرکز و تجمیع برنامه‌های حفاظت محیط زیست در کلیه دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی در یک بخش- سازمان حفاظت محیط زیست- و در ارقام بودجه در بخش محیط زیست تأکید شده است.
  • ج) اصلاح ساختار سازمان حفاظت محیط زیست به منظور همسویی با برنامه‌های توسعه کشور ضروری دانسته شده که بر اساس آن ایجاد دفتر مستقل روابط عمومی و امور بین‌الملل، دفترهای مستقل نظارت و بازرسی و حراست، ایجاد معاونت جدید آموزش و برنامه‌ریزی با سه دفتر آموزش، مشارکت‌های مردمی و طرح و برنامه و اطلاع‌رسانی در این سازمان صورت پذیرفت.

ارقام بودجه‌ای چهارساله مربوط به بخش محیط زیست در برنامه دوم مطابق با مستندات موجود در مقایسه با پیش از آن بیانگر توجهی جدّی به موضوعات زیست‌مطی در بین برنامه‌ریزان است لکن این میزان تخصیص اعتبار در مقابل میزان تخریب و آلودگی ناشی از فعالیت‌های توسعه‌ای بسیار ناچیز است. (دادگر، ۱۳۸۰، صص ۲۳۲)

با توجه به تحولات زیست‌محیطی در سطح جهان، در برنامه دوم توسعه تعامل کشور با سازمان‌ها و کنوانسیون‌های بین‌المللی بیشتر شد و بر اساس این، طی سال‌های برنامه دوم، ایران به تعدادی از مهم‌ترین کنوانسیون‌های بین‌المللی در خصوص محیط زیست ملحق شد [۲]. هم‌چنین به موازات ارتقای تعاملات کشور با سازمان‌های بین‌المللی، ضوابط و استانداردها، قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی متعدّدی به تصویب رسید [۳]. علاوه بر این در طی برنامه دوم توسعه، ایجاد زیرساخت‌های مربوطه شتاب بیشتری یافت به طوری که در این برنامه ۱۴ مرکز تحقیقات زیست‌محیطی در مراکز استان‌ها، ۷۱ ایستگاه مطالعات زیست‌محیطی در شهرستان‌های مهم کشور و ۱۲۶ مرکز محیط بانی در کشور تأسیس شد. (پوراصغر، ۱۳۸۶، ص ۷)

هدف کلی برنامه دوم توسعه تحت تأثیر اجلاس جهانی ریو (۱۹۹۲) قرار گرفت و برای نخستین بار مفهوم توسعه پایدار وارد برنامه‌های توسعه شد و بر این اساس، در هدف کلی این برنامه، تأمین رشد و توسعه پایدار اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به منظور نیل به رشد و توسعه متعادل مناطق مختلف و تلاش در راستای بهبود کیفیت محیط زیست و احیاء و بازسازی بخش‌های آسیب‌دیده آن، مصوّب شد. در این برنامه و با چنین رویکردی برای نخستین بار، کمیته ملی توسعه پایدار برای پیش‌برد اهداف مندرج در بیانیه ریو و دستور کار ۲۱ با ریاست سازمان حفاظت از محیط زیست تشکیل شد. با تشکیل کمیته مزبور تعامل جمهوری اسلامی ایران با مؤسسه‌ها و سازمان‌های بین‌المللی در برنامه دوم توسعه بیشتر شد و تعداد زیادی از کنوانسیون‌های مهم جهانی نیز طی برنامه دوم توسعه به تصویب جمهوری اسلامی ایران رسید که این پدیده از نقاط عطف این برنامه بود.

از دیگر نکات بارز برنامه دوم تأکید بر افزایش نقش مشارکت‌های مردمی برای حفاظت از محیط زیست بود. به این منظور دفتر مشارکت‌های مردمی در تشکیلات سازمان حفاظت محیط زیست تشکیل شد. در نتیجه این سیاست، تعداد این تشکل‌ها که در اوایل دهه ۱۳۶۰ از انگشتان یک دست هم تجاوز نمی‌کرد به حدود ۱۶۶ تشکل رسمی در سال‌های میانی برنامه دوم افزایش یافت. (پوراصغر، ۱۳۸۷، ص ۸)

ارزیابی برنامه‌های اول و دوم نشان می‌دهد با وجود آنکه اهداف و سیاست‌ها، واقع‌بینانه و تا حدودی مناسب تنظیم شده‌اند ولی در طول دو برنامه نه تنها موفقیت‌های چشمگیری حاصل نشده، بلکه شاهد روند رو به افزایش تخریب‌ها و آلودگی‌های زیست‌محیطی بوده‌ایم که در مقابل کارهای انجام شده رقم بسیار بالایی دارد. از جمله علل عدم موفقیت برنامه‌ها را در بخش محیط زیست می‌توان این‌گونه برشمرد: نا آگاهی مردم و نبودن بستر فرهنگی لازم در زمینه حفظ محیط زیست و هم‌چنین نبودن انگیزه و امکانات لازم برای همگان؛ نبود مجوّزهای قانونی کافی و هم‌چنین نبود حمایت‌های قانونی؛ هماهنگ نبودن واحدهای خدمت دهنده در بخش‌ها و مراکز مختلف و عدم حمایت کافی مجامع تصمیم‌گیری و سیاستگذاری کشور از جایگاه و اهمیت منابع طبیعی و محیط زیست و ضعف در ساختار تشکیلاتی سازمان حفاظت محیط زیست کشور. (دادگر، ۱۳۸۰، صص ۲۳۶-۲۳۱)

 

برنامه سوم توسعه کشور (۱۳۸۳-۱۳۷۹)

با توجه به رشد جایگاه محیط زیست در نظام برنامه‌ریزی کشور در برنامه دوم توسعه، زمینه برای ایجاد تحولات بیشتر طی برنامه سوم فراهم شد به طوری که برنامه سوم توسعه در فرآیند تحولات زیست‌محیطی کشور از نقاط عطف محسوب می‌شود. از ابتدای تدوین برنامه سوم، یکی از کمیته‌های فرابخشی با عنوان کمیته سیاست‌های زیست‌محیطی عهده‌دار تدوین سیاست‌ها و راهبردهای محیط زیست شد که در نهایت راهبردها و سیاست‌های برنامه سوم توسعه در قالب موادّ قانونی (مواد ۱۰۴ و ۱۰۵) و راهکارهای اجرایی تدوین شد. توجه به مشارکت‌های مردمی و تقویت و توانمندسازی تشکل‌های غیر دولتی حامی محیط زیست از محورهای برنامه سوم توسعه بود که این امر باعث افزایش قابل ملاحظه فعالیت‌های مشارکتی و افزایش کمّی و کیفی این تشکل‌ها شد. تعداد این تشکل‌ها از ۱۶۶ تشکل در سال ۱۳۷۸ به حدود ۶۰۰ تشکل در سال ۱۳۸۳ رسید. علاوه بر این در راستای توسعه همکاری‌ها با سایر سازمان‌های بین‌المللی، چندین پروژه بین‌المللی در قالب تفاهم‌نامه با سازمان‌ها و سایر کشورها منعقد شد. (پوراصغر، ۱۳۸۶، ص ۶)

در خصوص شیوه مواجهه برنامه سوم توسعه با موضوع محیط زیست باید گفت، سیاست‌هایی که در برنامه‌های گذشته بیشتر بر سیاست‌های انفعالی و واکنشی متمرکز بود، به اتخاذ سیاست‌های فعال و پیشگیرانه معطوف شد. یکی از مهم‌ترین نکات برنامه سوم توسعه نسبت به برنامه‌های گذشته، تأکید بیشتر بر نقش مشارکت‌های مردمی و حمایت از سازمان و تشکل‌های غیر دولتی حامی محیط زیست بود. در این برنامه برای نخستین بار محیط زیست به عنوان یک فصل مجزّا (فصل دوازدهم) تحت عنوان سیاست‌های زیست‌محیطی مطرح شد در حالی که در برنامه اول تنها یک تبصره و در برنامه دوم سه تبصره به موضوع حفاظت از محیط زیست تأکید داشت.

از دیگر نکات مثبت برنامه سوم نسبت به برنامه‌های گذشته افزایش توجه فعالیت‌های آموزشی برای نهادینه کردن فرهنگ حفاظت محیط زیست بود که اثربخشی قابل قبولی در سطح جامعه داشت و توانست حساسیت زیادی را در جامعه نسبت به مسائل زیست‌محیطی برانگیزد. هماهنگی و تعامل بیشتر با دستگاه‌های آموزشی از جمله وزارت آموزش و پرورش و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، تهیه مطالب آموزشی برای گروه‌های مختلف سنّی، برگزاری همایش‌های زیست‌محیطی و کارگاه‌های آموزشی در زمینه حفاظت از محیط زیست از جمله اقداماتی بود که در این برنامه به اجرا درآمد. ایجاد بانک اطلاعات تشکل های زیست‌محیطی، توانمندسازی تشکل‌های زیست‌محیطی غیر دولتی از طریق اهدای تجهیزات، حمایت مالی، ارائه آموزش‌ها و برگزاری نشست‌های مشترک، اجرای پروژه‌های کوچک بین‌المللی از طریق تسهیلات جهانی محیط زیست توسط تشکل‌های زیست‌محیطی و … از جمله فعالیت‌های مثبت در این برنامه بوده که اثرگذاری خوبی در زمینه نهادینه کردن حفاظت از محیط زیست در جامعه داشته است. (پوراصغر، ۱۳۸۷، ص ۱۰)

 

برنامه چهارم توسعه کشور (۱۳۸۸-۱۳۸۴)

اگرچه جایگاه محیط زیست در برنامه سوم توسعه ارتقاء یافت و نخستین بار در زمره امور فرابخشی قرار گرفت، اما به دلیل کمبود و فقدان ساز و کارهای اجرایی مناسب، ادغام ملاحظات زیست‌محیطی در بخش‌های مرتبط، به رغم اقدامات مثبت انجام شده و تغییر رویکرد جامعه و مسئولان، در بخشی از اهداف مورد نظر محقّق نشد. یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های برنامه چهارم توسعه با برنامه‌های گذشته، ادغام ملاحظات ناشی از فرآیندهای تخریب و آلودگی محیط زیست و ارزش‌گذاری منابع طبیعی و زیست‌محیطی در حساب‌های ملی است که گامی به سوی استفاده از ابزارهای اقتصادی برای حفاظت محیط زیست قلمداد می‌شود.

از مهمترین مستندات برنامه چهارم در خصوص حفاظت از محیط زیست کشور در سند چشم‌انداز، سیاست‌های کلی و قانون برنامه چهارم می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: (پوراصغر، ۱۳۸۶، ص ۱۰)

  1. بند چهارم سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴: بر برخورداری آحاد مختلف جامعه از سلامت، رفاه، امنیت غذایی، تأمین اجتماعی، فرصت‌های برابر، توزیع مناسب درآمد، نهاد خانواده به دور از فقر، فساد و بهره‌مند از محیط زیست مطلوب تأکید شده است.
  2. سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه: در بند ۱۹ بر حفاظت از محیط زیست و احیای منابع طبیعی و در بند ۴۰ نیز بر ارزش‌های اقتصادی، امنیتی، سیاسی و زیست‌محیطی آب در استحصال، عرضه، نگهداری و مصرف آن تأکید شده است.
  3. مضامین دوازده گانه قانون برنامه چهارم توسعه: در بخش دوم با عنوان حفاظت محیط زیست، آمایش سرزمین توازن منطقه‌ای و در قالب فصل پنجم با عنوان فصل محیط زیست بر جنبه‌های مختلفی ز حفاظت از محیط زیست تأکید شده است.

جدول زیر اعتبارات مصوب و نیز عملکرد واقعی (درصد عملکرد بودجه میزان واقعی بهره‌برداری از اعتبارات مصوّب بودجه سالیانه) بودجه در بخش محیط زیست در برنامه‌های اول تا چهارم توسعه را نشان می‌دهد.

بودجه‌ای برنامه‌های زیست‌محیطی در برنامه‌های توسعه کشور

عنوان برنامه توسعه

درصد عملکرد بودجه ابتدای دوره

درصد عملکرد بودجه انتهای دوره

رشد بودجه مصوب طی دوره

میلیارد ریال

اول توسعه (۷۲-۶۸)

۸۰%

۱۶%

تقریباً هشت برابر (از ۴ به ۳۲)

دوم توسعه (۷۸-۷۳)

۱۰۷%

۱۰۹%

تقریباً ۳/۲ برابر (از ۴۸ به ۱۱۰)

سوم توسعه (۸۳-۷۹)

۸۸%

۷۲%

تقریباً ۴ برابر (از ۱۹۸ به ۷۷۶)

چهارم توسعه (۸۸-۸۴)

-

-

تقریباً ۱۷ درصد (از ۱۰۰۱ به ۱۱۷۳)

برنامه چهارم توسعه چه از نظر جامعیت و چه از منظر تأکید بر اصول و مبانی توسعه پایدار، تکامل یافته‌تر از برنامه سوم بود که بازتاب آن را به خوبی می‌توان در اسناد بالادستی از جمله سند چشم‌انداز، سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه و مواد ۵۸ تا ۷۱ در فصل مجزایی تحت عنوان «محیط زیست» مشاهده کرد. کمیته تخصصی محیط زیست و منابع طبیعی در قالب پنج راهبرد کلان مبادرت به ایجاد پنج کمیته فرعی بر اساس راهبردهای پنجگانه کرد که پس از برگزاری جلسات متعدّد، سند فرابخش محیط زیست تهیه شد. محورهای کلی این سند به پنج بخش «اشاعه فرهنگ و اخلاق زیست محیطی»، «سازگاری توسعه با محیط زیست»، «حفاظت و احیای تنوع زیستی»، «حفاظت و احیاء توسعه منابع طبیعی» (جنگل، مرتع، آب و خاک) و «توانمندسازی ساختار محیط زیست» قابل تقسیم است.

 

برنامه پنجم توسعه کشور (۱۳۹۴-۱۳۹۰)

در خصوص برنامه پنجم توسعه این نکته قابل ذکر است که این برنامه نسبت به برنامه‌های گذشته، سنجش‌پذیری کمتری داشته و از اهداف کمّی و شاخص‌های قابل سنجش کمتری برخوردار است. ضمناً در این برنامه رویکرد مشخص و راهبرد خاصی به سمت اهداف سند چشم‌انداز مشاهده نمی‌شود. هماهنگی لازم میان محتوای برنامه پنجم در حوزه محیط زیست با سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری [۴]، مفاد بند چهارم سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی وجود ندارد. به علاوه آنکه ادبیات به کار رفته در این برنامه، دست دولت را برای هر گونه اقدامی (با عباراتی مانند «مجاز است» و «اجازه داده می‌شود» به جای «مکلف است») باز گذاشته است و این امر سبب می‌شود تا قابلیت نظارت و سنجش در برنامه تضعیف گردد. (سلیمانی، ۱۳۸۹، ص ۹۵-۸۸)

با این حال به لحاظ ظاهری و تعداد بندها و مادّه‌های زیست‌محیطی تفاوت محسوسی میان محتوای برنامه چهارم و پنجم صورت نگرفته و چه بسا تعداد برنامه‌ها و بندها در برنامه پنجم بیشتر نیز شده است. فقط بند ج ماده ۱۰۴ برنامه سوم، تنفیذی در ۷۱ برنامه چهارم که مربوط به اخذ جرائم آلودگی از آلاینده‌ها بوده و در برنامه پنجم حذف شده است. به جای آن نسبت به برنامه چهارم، چهار موضوع جدید زیست‌محیطی در برنامه پنجم اضافه شده است. اول مهار ریزگردها، دوم کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، سوم تدوین مدل شاخص‌های پایداری و چهارم ارزیابی راهبردی محیطی ([۵] SEA ).

 

برنامه ششم توسعه کشور (۱۴۰۰-۱۳۹۶)

در بخش نهم قانون برنامه ششم توسعه کشور، ذیل مادّه ۳۸ اقداماتی برای دولت در بهبود وضعیت محیط زیست کشور تعریف شده است که مهمترین آنها عبارتند از:

  • نظارت بر ارزیابی راهبردی محیط‌زیست (SEA) در سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای و ارزیابی اثرات زیست‌محیطی (EIA) طرحهای بزرگ.
  • احیاء، مدیریت و بهره‌برداری مناسب از تالاب‌های کشور با مشارکت سایر دستگاههای اجرائی و جوامع محلی به‌ویژه در ارتباط با تالاب‌های ثبت‌شده.
  • تأمین اعتبارات ارزی و ریالی مورد نیاز جهت اجرای تعهدات بین‌المللی دولت جمهوری اسلامی ایران در حوزه محیط‌زیست.
  • احیاء، توسعه و غنی‌سازی جنگلها در سطح هشتصد و پانزده هزار هکتار.
  • بیابان‌زدایی وکنترل کانون‌های بحرانی آن حداقل درسطح یک‌میلیون و یکصد و چهل هزار هکتار.
  • اجرای برنامه مدیریت سبز شامل مدیریت مصرف انرژی، آب، مواد اولیه، تجهیزات و کاغذ، کاهش مواد جامد زائد و بازیافت آنها.
  • ارائه برنامه جامع مقابله با ریزگردها حداکثر تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم و اجرای عملی و مؤثر آن از سال دوم اجرای این قانون.

بازنگری در محدوده مناطق چهارگانه محیط زیست و همچنین تقسیم بندی جدید مناطق با توجه به تقسیمات نوین اتحادیه جهانی حفاظت از طبیعت (IUCN) توسط سازمان حفاظت محیط زیست.

خلاصه‌ای از سیر تطوّر موضوع محیط زیست در برنامه‌های توسعه

نقاط ضعف

نقاط قوت

برنامه توسعه

اجرای فقط ۳ برنامه از ۲۱ برنامه مدوّن؛ کیفی بودن اهداف زیست‌محیطی برنامه توسعه (فاقد اهداف کمّی)؛ فقدان اهداف زیست‌محیطی استانی

گنجانده شدن فقط یک تبصره در کل برنامه به منظور کنترل تخریب‌های زیست‌محیطی برای اولین بار

برنامه اول

۱۳۷۲-۱۳۶۸

جذب پایین بودجه مصوّب پیش‌بینی شده برنامه‌های زیست‌محیطی (تخریب شدیدتر ابعاد زیست‌محیطی کشور در مقایسه با ابتدای دوره)

گسترش مواد زیست‌محیطی برنامه تحت تأثیر کنفرانس ریو (۱۹۹۲)؛ گنجانده شدن اهداف کمّی زیست‌محیطی در برنامه؛ توجه گسترده به تفاهمات بین‌المللی؛ استانی شدن طرح‌های زیست‌محیطی؛ تشکیل کمیته ملی توسعه پایدار

برنامه دوم

۱۳۷۸-۱۳۷۴

فقدان ساز و کارها و ضمانت‌های اجرایی مناسب جهت تحقق برنامه‌ها

تشکیل کمیته فرابخشی اجرای برنامه‌های زیست‌محیطی؛ توجه گسترده به نقش مشارکت‌های مردمی و آموزش عمومی در برنامه (افزایش ۱۵۶ تشکل مردم‌نهاد به حدود ۶۰۰ تشکل)؛ اتخاذ سیاست‌های پیشگیرانه به جای سیاست‌های منفعل در برنامه؛ اختصاص یک فصل مجزّا در برنامه به موضوع محیط زیست

برنامه سوم

۱۳۸۳-۱۳۷۹

 

هم‌راستا شدن برنامه با مفاد و اسناد پشتیبان چشم‌انداز ۲۰ ساله (افق ۱۴۰۴)؛ تدوین سند «فرابخش محیط زیست»؛ اختصاص فصل مجزا به محیط زیست (بندهای ۵۸ تا ۷۱)

برنامه چهارم

۱۳۸۸-۱۳۸۴

افت توجه به محیط زیست (به لحاظ تعداد بندها و مفاد کمّی)؛ کلی گویی و فقدان سنجش‌پذیری در برخی مفاد زیست‌محیطی مندرج در برنامه

حفظ تقریبی نقاط قوّت برنامه چهارم توسعه

برنامه پنجم

۱۳۹۴-۱۳۹۰

ارتقاء توجه به موضوع محیط زیست در عین در نظر گرفتن برخی شاخص‌های کمّی

اختصاص یک بخش (بخش نهم) به محیط زیست

برنامه ششم

۱۴۰۰-۱۳۹۶

 

بیان هدف

اهداف مورد نظر در این سیاست‌نامه عبارتند از:

  1. شناسایی عناوین مهمترین اسناد بالادستی حوزه محیط زیست کشور.
  2. شناسایی مفاد زیست‌محیطی مهمترین اسناد بالادستی حوزه زیست‌محیطی کشور.
  3. تبیین چگونگی ارتباط محتوای زیست‌محیطی اسناد بالادستی مرتبط.

 

راهکارهای پیشنهادی حل مسئله

با توجه به آنکه پایین‌ترین سطح در اسناد بالادستی بررسی شده در این سیاست‌نامه، «قانون برنامه‌های توسعه کشور» بوده و این سطح نزدیک‌ترین سطح به سطح عملیاتی یعنی همان «قانون بودجه سالیانه» کشور است، لذا اصلی‌ترین راهکار مورد نظر در این سیاست‌‌نامه ناظر به همین سطح (قانون برنامه پنج‌ساله کشور) است. همانطور که در محتوای اسناد بالادستی محیط زیست بررسی شد، مفاد زیست‌محیطی اسناد بالادستی کشور در حوزه محیط زیست شامل قانون اساسی، سیاست‌های کلّی محیط زیست و … دارای مضامین عالی درباره توجه به محیط زیست و ضرورت صیانت از آن هستند اما این مضامین عالی در قوانین پایین‌تر منعکس نشده و یا به صورت غیرعملیاتی تعبیه شده است. به منظور رفع این معضل لازم است کمیسیون مربوط به بررسی لایحه برنامه‌های توسعه در مجلس شورای اسلامی، ‌ ملاحظات اجرایی و به ویژه بودجه‌ای اجرای مفاد زیست‌محیطی برنامه‌های توسعه را به دقّت بررسی و مورد ارزیابی قرار دهد. با توجه به حجم بالای کاری کمیسیون مربوط در بررسی بندهای لایحه برنامه توسعه، ‌ بدین منظور کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی می‌تواند مفاد زیست‌محیطی این لایحه را بررسی و نظرات خود درباره امکان عملیاتی شدن این مفاد را به کمیسیون برنامه و یا صحن علنی مجلس شورای اسلامی منتقل نماید.

 

فهرست منابع

  1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، (۱۳۶۸).
  2. پوراصغر، فرزام، (۱۳۸۶) «روند بودجه حفاظت از محیط زیست طی برنامه‌های توسعه»، هفته نامه برنامه، سال ششم، شماره ۲۵۴.
  3. دادگر، حسن، (۱۳۸۰) «ارزیابی روند توجهات زیست‌محیطی در طول دو برنامه پنج‌ساله کشور»، فصلنامه حوزه و دانشگاه، شماره ۲۴ و ۲۵، صص ۲۴۶-۲۲۳.
  4. سلیمانی، الهه، (۱۳۸۹) «بررسی لایحه پنجم برنامه توسعه و مقایسه آن با برنامه چهارم توسعه در بخش محیط زیست»، پژوهشنامه محیط زیست، شماره ۴۸.
  5. مهاجرانی، مصطفی، (۱۳۷۴) «محیط زیست، سقوط جایگاه در برنامه دوم توسعه»، هفته‌نامه گزارش اقتصادی، شماره ۵۲.

 

 


[۱] «در جمهوری اسلامی، حفاظت از محیط زیست که نسل امروز و نسل‌های بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقی می‌گردد؛ از این رو فعالیت‌های اقتصادی و غیر آنکه با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازمه پیدا کند ممنوع است.» علاوه بر این اصل چهل و پنجم قانون اساسی نیز مرتبط با قلمرو موضوعی خط مشی‌گذاری زیست‌محیطی می‌باشد.

[۲] از جمله مهمترین آنها می‌توان به قانون الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون ساختاری سازمان ملل متحد درباره تغییرات اقلیمی، کنوانسیون تنوع زیستی، کنوانسیون جلوگیری از آلودگی دریایی و کنوانسیون بروکسل اشاره کرد.

[۳] از جمله مهمترین آنها می‌توان به تصویب قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا، الزامی شدن ارزیابی پیامدهای زیست‌محیطی طرح‌های عمرانی و تصویب قانون حفاظت از مجموعه جنگل‌های کشور اشاره کرد.

 

[۴] این سیاست‌ها در در پنج دسته موضوعی «فرهنگی»، «علمی و فناوری»، «اجتماعی»، «اقتصادی» و «سیاسی، دفاعی و امنیتی» مجموعاً در ۴۵ محور که هر کدام دربرگیرنده یک سیاست کلی حاکم بر برنامه است تنظیم شده و در تاریخ ۲۷/‏۱۰/‏۱۳۸۷‬ به رئیس جمهور وقت ابلاغ گشته‌اند. ذیل بعد سیاست‌های اقتصادی و سیاست کلی بند ۲۶ در مورد محیط زیست چنین آمده است: «توجه به ارزش اقتصادی، امنیتی، سیاسی و زیست محیطی آب با تسریع در استحصال، عرضه، نگهداری و مصرف آن و مهار آبهایی که از کشور خارج می‏شود با اولویت استفاده از منابع آبهای مشترک»

[۵] Strategic environment assessment


نظر شما :