تغییرات سیاستی و ساختاری نهاد مدیریت آب کشور

‌‌‌‌‌‌‌ ۱- تعریف مسئله

در اثرکاستی‌ها و تغییرات عمیق نهادی در مدیریت آب کشور، میزان مناقشات و شدت آن در مناطق مختلف کشور به دلیل بالاگرفتن رقابت‌ها، محدودیت‌های شدید آبی و تنگناهای مالی افزایش یافته و حل و فصل آن‌ها را با مشکلات و چالش‌های جدی روبرو ساخته است. از طرفی ناتوانی در مهار و مدیریت تقاضاهای جدید برای آب و تعدیل تقاضاهای موجود باعث شدت گرفتن بحران آب شده است. با افزایش شدت بحران آب و پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی آن و تشدید موج مهاجرت‌ها از مناطق بیابانی و کم‌آب به مناطق پر آب‌تر، سازمان فضایی و جغرافیایی موجود کشور نیز تغییر کرده که این پدیده دارای پیامدهای انکارناپذیر در عرصه کنش‌ها و پویش‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی شده است. با تغییرات چشمگیر در نهاد مدیریت آب کشور از دهه ۱۳۴۰، دست دولت یا حکومت در حل و فصل امور باز و بقیه جامعه در مشارکت در امور مختلف، محدود شده است. در نتیجه ساز و کارهای تصمیم‌گیری و مدیریتی عمدتاً منحصر به تنظیم رویه‌هایی برای برنامه‌ریزی بخشی در نظام متمرکز دولتی، استفاده از رویه‌های قضایی و به‌کارگیری امکانات اداری است. به عبارت دیگر در مقابله با مشکلات و چالش‌هایی که در این چند دهه بروز پیدا کرده، تدابیر اقتصادی، بازاری و توافقی، همفکری و مشارکت عموم و پویش درشبکه‌های اجتماعی از سهم ناچیزی برخوردار است. به همین خاطر ارزیابی دگرگونی و تغییرات کلی و جزئی نهادی مدیریت آب در کشور در برهه‌های زمانی مختلف و بررسی نقش آن در ایجاد چالش‌ها و مشکلات آبی پدید آمده، یکی از مسائل مهم وکلیدی به‌شمار می‌آید. این سیاست‌نامه به‌طور مختصر تغییرات نهاد مدیریت آب کشور در ۱۰۰ سال اخیر را از منظر تغییرات ساختاری و ایجاد سیاست‌های حاکم بر آن مورد ارزیابی قرار داده و به عمده‌ترین کاستی‌های آن اشاره می‌کند. در انتها نیز پیشنهاداتی جهت بهبود وضعیت موجود ارائه خواهد کرد.

۲- تاریخچه مسئله

از دیدگاه کلان، نهاد آب شامل ابعاد رسمی سازمان آب است. چارچوب قانونی، رژیم سیاسی، سلسله مراتب سازمانی و مدیریتی ابعاد رسمی سازمان آب را تشکیل می‌دهند. به‌طور خلاصه نهاد آب در سه جزء اصلی قانون، سیاست و مدیریت آب تعریف می‌شود به‌طوری که تحت تأثیر عوامل درون‌زا (مانند کمیابی آب، کاهش عملکرد و کارایی) و برون‌زا (مانند بحران‌های اقتصادی، اصلاحات سیاسی، حوادث طبیعی و پیشرفت فن‌آوری) قرار می‌گیرد. نهاد کنونی مدیریت آب که نهادی است متمرکز و تحت قواعد نظام برنامه‌ریزی و مرکزی کشور، دگرگونی‌های متعددی داشته است که می‌توان آن را به استناد بررسی‌های انجام شده به چند دوره تفکیک کرد:

1. مرحله آغازین: تأسیس یک نهاد دولتی در جریان ایجاد نظام متمرکز پس از مشروطه، برای اولین‌بار در سال ۱۳۰۷ و با توجه به مسائل مربوط به تملک نهرها و رودخانه‌ها در چارچوب مفاد قانون مدنی مورد توجه قرار گرفت ولی اقدام عملی خاصی در آن زمان صورت نپذیرفت. در ادامه و در سال‌های بعد، اقدامات عملیِ برای ایجاد سازمان‌های جدید رسمی که توانایی تأمین و نظارت بر منابع آب را داشته باشند، انجام گرفت. از جمله این اقدامات می‌توان به تأسیس بنگاه مستقل آبیاری در سطح ملی (در سال ۱۳۲۲) در پاسخ به لزوم مدیریت کاربرد روش‌های جدید انتقال آب، آبیاری و حفاظت و بهره‌برداری مؤثر از منابع آب اشاره کرد. روند فعالیت‌های بنگاه مستقل آبیاری و سازمان مستقل آب تا ۱۳۴۲ ادامه داشت و نتایج فعالیت‌های آن‌ها تأثیرات قابل ملاحظه‌ای بر پیشرفت بخش آب در کشور داشت.
2. مرحله شکل‌گیری نظام ملی و متمرکز: این دوره زمانی، یکی از مهم‌ترین دوران در عرصه فعالیت‌های آب و برق محسوب می‌شود. در این دوره بنگاه‌های مستقل آبیاری برچیده شد و رویکردهای جدیدی از جمله توجه به آب به عنوان عامل توسعه و نوسازی بخش کشاورزی در قالب ایجاد کشت و صنعت‌ها، تعاونی‌های تولید کشاورزی و شرکت‌های سهامی زراعی اتخاذ شد. در سال ۱۳۴۴ وزارت آب و برق تأسیس گردید و تمامی واحدها به معاونت تبدیل شدند. در این دوره، واحد جدیدی به نام کشت و صنعت (سال ۱۳۴۷) آغاز به‌کار کرد. در ادامه کار، شرکت‌های سهامی سازمان آب و برق در استان‌های مختلف تأسیس و در سال ۱۳۵۳ وزارت آب و برق به وزرات نیرو تغییر نام داد. به‌طور کلی می‌توان شاخص‌ترین سیاستی که در این دوره بر مدیریت آب کشور حاکم گردید را تشکیل نهادهای متمرکز دولتی و ملی شدن آب و نمود حقوقی آن در قانون آب دانست.
3. مرحله انتقال و بازبینی در ۱۰ سال بعد از انقلاب اسلامی: در سال ۱۳۵۹ وزارت نیرو تغییراتی را در ساختار سازمان‌های آب و برق به‌وجود آورد، به‌طوری که فعالیت‌های آب و برق از یکدیگر جدا شده و شرکت‌های آب منطقه‌ای جدید در سطح کشور پدید آمدند. با شروع جنگ تحمیلی تا سال ۱۳۶۷، جنگ در اولویت قرارداشته و برنامه میان‌مدتی تدوین نشد و هماهنگی‌های مربوط به برنامه‌ریزی طرح‌ها در قالب برنامه سالانه و مبادله موافقت‌‌نامه‌های مالی با سازمان برنامه بودجه به انجام می‌رسد. تصویب قانون توزیع عادلانه آب در سال ۱۳۶۱ از دیگر رویدادهای مهم نهادی در این دوره به شمار می‌آید. نگاه به آب (به ویژه منابع آب زیرزمینی) به عنوان عامل ایجاد عدالت اجتماعی، اشتغال و توسعه کشاورزی بدون ایجاد نهادهای جدید تولید جمعی و حتی تضعیف اقدام برای آن‌ها کماکان ادامه یافت. در نتیجه مفهوم توسعه کشاورزی عمدتاً به توسعه در سطح و افزایش سطح زیرکشت اراضی آبی در نظام دهقانی تعبیر شد.
4. مرحله شکل‌گیری گرایش‌های جدید: در این دوره نهاد آب کشور عمدتاً در جریان اجرای برنامه‌های ۵ ساله بعد از انقلاب (۱۳۶۸ تا کنون) دستخوش تغییرات و تحولات متعددی بود که گرایش‌های جدید و مطابق روز را در خود پرورش داد که نتواسته است به درستی به مرحله اجرا و پیاده‌سازی برسد. در مجموع می‌توان گفت که سازماندهی تشکیلات مدیریتی آب در وزارت نیرو در چارچوب شرکت‌ها در سطح ملی و منطقه‌ای از نقاط مثبت ساختار مدیریتی موجود محسوب می‌شود و در چنین ساختاری زمینه‌های تفویض اختیارات مدیریتی به تشکل‌های بهره‌بردار وجود دارد. در این صورت امکان فراغت برای پرداختن به وظایف دولتی مدیریت منابع آب در سطح ملی فراهم می‌آید. با توجه به ناتمام بودن جهت‌گیری‌های اساسی اصلاح ساختار مدیریت منابع آب، تداوم اقدامات در ۵ سطح در دست انجام است:

• سطح فرابخشی (تشکیل شورای عالی آب به ریاست رئیس جمهور، بر اساس ماده ۱۰ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی در سال ۱۳۷۹)
• سطح ملی (تشکیل شرکت‌های مادر تخصصی مدیریت منابع آب جهت سامان‌دهی به مدیریت حوضه آبریز در سال ۱۳۸۱)
• سطح منطقه (تشکیل شرکت‌های آب‌منطقه‌ای استانی در سال ۱۳۸۴)
• سطح مشارکتی (مشارکت بخش خصوصی و کشاورزان در بهره‌برداری و نگهداری شبکه‌های آبیاری و زهکشی و همکاری در مدیریت آب زیرزمینی)

با توجه به مطالب مذکور در زمینه تغییرات ساختاری و سیاستی حاکم بر نهاد مدیریتی آب کشور و دلایل اصلی شکل‌گرفتن شرایط موجود، می‌توان کاستی‌های نهادی مهم آب کشور را در موارد ذیل خلاصه نمود:

1. تمرکز بیش از حد نهاد مدیریت آب که به‌طور یک جانبه و از بالا به پایین و بر اساس نظام سلسله مراتب ادرای تصمیم‌‌گیری و عمل می‌کند.
2. منسجم و اثربخش نبودن برنامه‌ریزی فرابخشی آب برای مدیریت پیشران‌های تغییر مانند خصوصیات جمعیتی، فناوری، سیاست‌های کلان تأمین سلامت و امنیت غذایی، اشتغال و معیشت، توسعه اقتصادی و مکان‌یابی فعالیت‌ها و مراکز جمعیتی.
3. به سرانجام نرسیدن تلاش‌ها برای اصلاحات جامع یا منسجم سیاستی و قانونی، مؤثر نبودن هدف‌گذاری‌های جدید بخش آب برای تعادل‌بخشی آبخوان‌ها و غلبه سیاست‌های نادرست و ناکارآمد گذشته (از جمله توجه به آب به عنوان عامل توسعه و نوسازی بخش کشاورزی).
4. کم‌اثر یا ناکافی بودن ظرفیت‌های اثرگذاری در سطح شورای عالی آب، حوضه آبریز و سطح محلی و مشکلات مالی و نیروی انسانی سایر تشکیلات در سطوح استانی و ملی.

۳- راهکارها و الزامات اجرایی پیشنهادی

هر چند جهت‌گیری‌های خوبی برای اصلاح و بازسازی مدیریت آب کشور مشاهده می‌شود، اما اگر جهت‌گیری‌ها بخواهد به ترتیبی باشد که کنشگران دیگری به جز حکومت بتوانند با ظرفیت‌سازی لازم در مقابله جدی با عوامل بحران‌آفرین مقابله نمایند، به توسعه و بازتعریف نهاد آب و نقش‌ها و توزیع مجدد حوزه‌های اقتدار و مسئولیت‌ها و چگونگی ارتباط میان آن‌ها نیاز است. تصور شروع تغییرات مورد نظر به‌طور جدی، بدون آماده‌سازی جامعه و بالاگرفتن گفت و گوهای انتقادی نظام‌گرا (یعنی فراتر از مدار مقصریابی و متهم کردن اشخاص) و رسیدن به اجماع ملی، بسیار دشوار و حتی ناممکن است. لذا گفت و گوی چندجانبه در سطوح ملی و استانی توسط دولت و مؤثرتر از آن، سازمان‌ها و نهادهای غیردولتی باید جدی گرفته شود.

۴- منابع

1. تاریخچه برنامه‌ریزی برای توسعه بهره‌برداری از منابع آب ایران (۱۳۹۳)
2. مطالعات استراتژی‌های مدیریت ملی آب (۱۳۷۷)
3. پشتوان، حمید و محمد ارشدی، ۱۳۹۳. " نگاهی به پیش‌نویس قانون جامع آب: بایدها و نبایدها از نگاه یک حقوق‌دان، فصل‌نامه گفت و گوی آب، بهار ۱۳۹۳
4. مبشری، فریدون، ۱۳۹۳. تاریخچه برنامه‌ریزی برای توسعه بهره‌برداری از منابع آب ایران. چاپ دوم، تارنمای مدیریت پایدار آب ( www.iswm.ir ).
5. مرکز پژوهش‌های مجلس، ۱۳۸۲. ارزیابی عملکرد وزارت نیرو: بخش آب در سال ۱۳۸۱، دفتر پژوهش‌های زیربنایی، معاونت پژوهشی.