نشست تخصصی ۱۱: «نقش هدایت اعتبار در حکمرانی و نظام پولی و اقتصادی»

محورهای نشست:

1. مفهوم، منطق و مبانی نظری هدایت اعتبار در حکمرانی پولی
2. هدایت اعتبار و روش‌های تنظیم‌گری
3. تجارب هدایت اعتبار در کشورهای مختلف
4. هدایت اعتبار و تجارب مشابه در اقتصاد ایران

حکمرانی در نظام پولی

سیاست هدایت اعتبار در حکمرانی اقتصادی

بیان مسئله

اگرچه امروزه و در اقتصاد متعارف توجه عمده در سیاست‌گذاری پولی بر کنترل نرخ بهره است، اما تمرکز صِرف بر موضوع بهره در گشایش اقتصادی راهگشا نیست بلکه این نیز مهم است که اعتبارات به کجا اصابت کرده، به کدام بخش‌ها تخصیص می‌یابد. تجربه‌گرایی تاریخی نشان می‌دهد قاعده‌گذاری مناسب بر حجم کلی خلق اعتبار و کیفیت تخصیص آن به مصارف بدیل، متغیری کلیدی در سیاست‌گذاری اقتصادی است که باید رصد و کنترل شود. حجم اعتبارات و مهم‌تر از آن، نوع تخصیص اعتبار است که دورنما و ترکیب اقتصاد را شکل می‌دهد. بسیاری از شواهد تاریخی (به‌ویژه در کشورهای درحال‌توسعه و حتی در سه دهه اخیر در کشورهای پیشرفته با ظهور سرمایه‌داری سفته‌بازانه) نشان داده اگر خلق پول بدون قاعده‌گذاری بر نحوه هدایت پول خلق‌شده رها شود، ترجیح بانک‌ها به‌عنوان خالقان پول بر این است که پول جدید را به بخش‌های غیرمولد یا سوداگری سوق دهند، بخش‌هایی که سود کوتاه‌مدت بانک‌ها را بیشینه می‌کند ( Werner et al. 2012).

مطالعه تجربیات جوامع نشان می‌دهد بانک‌ها به‌عنوان خلق‌کنندگان بخش عمده پول، در اوان دوره استقلال کشورهای درحال‌توسعه علاقه‌ای اکید به وام‌دهی کوتاه‌مدت به سرمایه در گردش و بخش‌های تجاری داشته‌اند؛ یعنی اعطای وام‌های کوچک به بخش‌های دارای مقیاس خرد که وابسته به بازدهی کوتاه‌مدت است؛ حال‌آنکه فرآیند توسعه نیازمند وام‌های کلان بلندمدت در بخش‌هایی است که احتمالاً بازدهی خصوصی بالایی ندارد. برای مثال در دهه ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ در هند بانک‌ها علی‌رغم قاعده‌گذاری‌های مکرر حاکمیت، عمده اعتبارات خود را به واردات مواد غذایی و کسب‌وکارهای کوچک اعطا می‌کردند ( Basu, 2007). تجربه کشورهای پیشرفته نشان می‌دهد صنعتی شدن نیازمند رشد دسترسی به اعتبارات است. اما مسئله اینجاست که بانک‌ها بر اساس منطق سودجویی، مایل‌اند اعتبارات خود را معطوف به فعالیت‌هایی کنند که بازدهی کوتاه‌مدت و مطمئنی داشته و در مقابل آن دارایی و وثیقه کافی وجود دارد. مشکل آنجاست که اعطای اعتبار برای کسب‌وکارهای بزرگ و بخش‌های تولیدی، که ضرورت رشد و توسعه اقتصادی است، به معنای درگیرشدن بانک در حوزه‌ای است که هنوز در آن دارایی و عایدی مورد انتظار رقم نخورده است. به عبارت بهتر نفع جامعه در این است که بانک از طریق اعطای اعتبار به تقویت بخش‌هایی بپردازد که هنوز پا نگرفته و تحقق تولید و صادرات در آن‌ها، مستلزم تقبل ریسک و گذشت زمان است، حال‌آنکه نفع خصوصی بانکداران ایجاب می‌کند رو به تأمین مالی فعالیت‌های پربازده کوتاه‌مدت (عمدتاً تجارت و خدمات) بیاورد. حل‌وفصل این تناقض یکی از کلیدی‌ترین گلوگاه‌های توسعه است که موضوع بحث «هدایت اعتبار» است.

هدف

پنجره هدایت ( Window Guidance ) یا هدایت اعتبار ( Credit Guidance ) که در آمریکا به نام مکانیزم تحت تأثیرقرار دادن ( jawboning ) شناخته می‌شد، نظامی‌است برای متقاعد کردن نهادهای مالی برای پیروی از رهنمودهای حکومتی در تخصیص اعتبار. در این مکانیزم دولت (احتمالاً از طریق بانک مرکزی) از بانک(ها) می‌خواهد تا وام‌هایی به بخش‌های صنعتی یا مؤسسات خاص بدهد. شیوه هوشمندانه از این سیاست، طراحی یک نظام انگیزشی کامل یا رژیمی‌توأم با انگیزه‌های کافی (چماق و هویج) برای خلق پول جدید است تا هدف اصابت تخصیص پول جدید با خیر اجتماع همسو شده، رشد اقتصادی بالا و پایدار به بار آورد ( Werner et al. 2012).

راهکارها

رشد و ترقی شگفت‌آور ژاپن و کره به عنوان دو غول اقتصادی شرق آسیا در نیمه دوم قرن گذشته به میزان زیادی تحت تأثیر هدایت و مدیریت نظام حکمرانی بوقوع پیوست که به اتفاق محققان، هدایت اعتبارات توسط دولت به اهداف و بخش‌های خاص، عنصر محوری در این هدایت مقرون به توفیق بود ( Yoo, 2008). سازماندهی سیستم بانکی در این دو کشور دارای تفاوت‌هایی بود. ژاپن با یک طراحی سیاستی خاص، بانک‌ها را به نحوی سامان داده بود که انگیزه کافی برای تخصیص خلق پول به بخش‌ها و طرح‌های مدنظر حاکمیت را داشته باشند، اما برخورد کره بیش از ژاپن، مستقیم و چکشی بود که ملی‌سازی بانک‌های اصلی این کشور نماد بارز این شیوه از رفتار دولت کره است. مداخله دولت محدود به بخش بانکی نبود، بلکه بخش‌ها و صنایع هدفِ اصابت اعتبارات، توسط دولت گزینش شد. با وجود این، عاملیت فرآیند رشد در اختیار بخش خصوصی بود به این معنی که اعتبارات هدایت‌شده، به بخش‌ها و بنگاه‌های دولتی تعلق نمی‌گرفت. رصد نتایج تخصیص اعتبارات و گره‌زدن ادامه حمایت اعتباری به حصول نتایج مطلوب، تمهید سیاستی مکمل مهمی‌در تحقق اهداف مقام سیاست‌گذار بود.

اجرای مقرون به توفیق سیاست وسیع و کلان‌مقیاسِ هدایت اعتبار در ژاپن در اثر تمهید نهادیِ قدرتمند این کشور برای ارزیابی و رصد پیشرفت امور ممکن شد. دولت تخصیص اعتبارات به بخش‌ها و عملکرد بنگاه‌ها را به دقت رصد کرده، مورد راستی آزمایی قرار می‌داد. در نتیجه اعتبارات هدایت شده بطور عمومی‌به پروژه‌هایی با قابلیت بازپرداخت خوب و دارای قابلیت رشد اصابت کرد. به عکس بسیاری کشورها، منابع هدایت‌شده و تزریق‌شده در ژاپن صرف همان محل موردنظر شده و انحراف نیافت. علامت این موفقیت آن است که بررسی تجربی نشان می‌دهد وام دهی دولت تأثیر معناداری بر رشد سرمایه‌گذاری داشت. کمک‌ها و حمایت‌های اعتباری دقیقاً مصروف بخش‌هایی شد که بیشترین پتانسیل رشد و موفقیت را داشتند. بنگاه‌های دریافت کننده این اعتبارات دو برابر سایرین هزینه تحقیق و توسعه انجام می‌دادند. این تنها ناشی از موفقیت بنگاه‌های هدف نبود، بلکه میزان پرداخت وام‌های هدایت شده به این بنگاه‌ها به هزینه‌های تحقیق ارتباط داده شده بود. نکته دیگر در موفقیت برنامه اعتباری ژاپن انتخاب صحیح صنایع خاص و سوق دادن آن‌ها به سوی صرفه‌های مقیاس است. ابتدا صنایع اساسی در بخش‌هایی که نهاده موردنیاز سایرین را فراهم می‌کردند توسعه یافتند و پس از بلوغ آن‌ها، توسعه صنایعی در دستور کار قرار گرفت که آثار سرریز زیاد و وسیعی در اقتصاد دارد ( World Bank, 1993).

حرکت جهش‌وار رشد اقتصادی در کره، با الگوگیری تامّ از سبک و الگوی ژاپن آغاز شد. بنیانگذار تحولات توسعه‌ای کره ژنرال پارک چونگ هی ( Park Chung-hee ) بود که در سال ۱۹۶۱ با کودتای نظامی‌به قدرت رسید. روش وی در ساماندهی اقتصاد، روشی کاملاً غیربوروکراتیک مبتنی‌بر تصمیمات چکشی، ساده و سرراست بود. وی که در ژاپن تحصیل کرده بود و از عوامل موفقیت اقتصادی ژاپن اطلاع داشت، برنامه توسعه‌ای با محوریت دولت در جهت‌گیری‌های اساسی اقتصاد، به سبک ژاپن طراحی کرد که بخش اصلی آن کنترل‌های متمرکز بر شیوه خلق و هدایت اعتبار توسط بانک‌ها بود. او در شکل‌دهی به سازمان‌های متولی و راهبر توسعه نیز بطور قابل توجهی از سازمان‌های ژاپنی (مانند وزارت مالیه، وزارت تجارت و صنعت، و بانک توسعه ژاپن) تقلید کرد ( Brown, 2013).

از آنچه در تجربیات دو کشور ژاپن و کره مطرح شد و تحت عنوان معجزه شرق آسیا در گزارشات بانک جهانی از آن یاد می‌شود ( world Bank 1993)، می‌توان برخی مکانیزم‌های سیاست هدایت اعتبار را استنباط کرد که در ادامه به آنها اشاره می‌شود:

• مکانیزم هدایت اعتبار به صورت مستقیم از طریق تعیین پروژه هدف (با مشخصه بزرگ مقیاس بودن وپیشران توسعه بودن) و الزام بانک‌ها به رعایت آنها؛
• مکانیزم هدایت اعتبار به صورت غیرمستقیم از طریق بازی با انگیزه‌ها؛ تمهید چماق و هویج با هدف تبعیت خودجوش بانک‌ها.

با توجه به شرایط اقتصادی کشور ما به نظر می‌رسد ابر پروژه‌هایی نظیر:

1. شهرسازی و نوسازی شهری
2. توسعه‌ی زیرساخت‌های حمل و نقل (آزادراه، ریلی)
3. گردشگری داخلی

از مهم‌ترین مصادیق پروژه‌های کلان استفاده از سیاست هدایت اعتبار می‌باشند، که می‌توانند با درگیر کردن بخش عظیمی از ظرفیت‌های اقتصادی کشور و ایجاد ارزش افزوده در آن‌ها در به ثمر رسیدن اهداف توسعه‌ای سیاست هدایت اعتبار نقش آفرین باشند.

الزامات اجرایی

برخی از مهم‌ترین لوازم اجرایی در تحقق اهداف سیاست هدایت اعتبار عبارتند از:

• نقشه مشخص از زنجیره ارزش
• طراحی برای ساخت زنجیره ارزش
• پیش‌رانی عاملیت‌های بزرگ تولیدی
• هویت غیردولتی عاملان
• بدنه بوروکراتیک کوچک، مستقل، مجهز به نظریه پول و توسعه
• لزوم استقلال نهاد مدیریت کننده هدایت اعتبار
• لزوم سودآوری مکفی طرح‌ها
• حساسیت به رصد و پایش و کنترل‌های بوروکراتیک
• ‌‌‌

‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌فهرست منابع

- Basu, Santonu (۲۰۰۷ ), “The Role of Banks in the Context of Economic Development with Reference to South Korea and India Chapter 18 in A Handbook of Alternative Monetary Economics, from Edward Elgar Publishing

- Brown, Ellen (2013), The Public Bank Solution: From Austerity to Prosperity, Third Millennium Press.

- Werner, R. A., (۲۰۰۳ ). Princes of the Yen, Japan’s Central Bankers and the Transformation of the Economy,New York: M. E. Sharpe.

- Yoo, Ilho (2008), Korea’s Economic Development: Lessons and Suggestions for Developing Countries

- World Bank (1993), The East Asian Miracle, Oxford university press.

- درودیان، حسین (۱۳۹۵)؛ هدایت خلق پول آنچه درباره معجزه شرق آسیا نمی‌دانیم؛ جستارهای مبین، سال چهارم، شماره ۴۶

‌‌‌‌‌‌‌