فساد سیاسی (استفاده نامشروع از قدرت دولتی در راستای منافع شخصی)

عوارض مسئله:

کم ندیدیم سیاست‌مداران و بوروکرات‌هایی که در داخل یا خارج از کشور، منافع فردی خود را دنبال کرده و نسبت به مصالح اجتماعی بی‌تفاوتند. این مقوله زمانی به عنوان یک مشکل خود را نشان می‌‌دهد که آنها از ناحیه عموم انتخاب شده‌‌اند تا متکی بر منابع عمومی که در اختیار دارند به حل مسائل عمومی بپردازند ولی برخلاف این مسئولیت مهم اجتماعی، از امتیاز تصرف بر اموال عمومی بهره‌‌مند شده لکن مصالح عمومی را فدای منافع فردی خویش کرده و دچار فساد (استفاده نامشروع از قدرت دولتی در راستای منافع شخصی) می‌‌شوند.

این مشکل تا زمانی که ناظر به ابعاد و اضلاع مختلف خود مورد تحلیل قرار نگیرد همچنان در قامت مشکل و نه مسأله خواهد بود اما زمانی که دامن بحث به آن سو کشیده شود که از انگیزه‌‌های فردی برآمده از طبیعت آدمی، هنجارهای نهادینه شده متکی به ساختارهای اجتماعی، نظام کنترلی حاکم بر فرایندهای مدیریتی و … به عنوان مداخلی که امکان تبیین و توجیه این منفعت‌‌گرایی فردی را دارند سخن گفته شود احیاناً با مسأله‌‌ای مواجه خواهیم بود که امکان پژوهش و ارائه راه‌‌حل را خواهد یافت.

پس تغییر فاز از مشکل احساس شده به مسئله ادراک شده زمانی است که ابعاد این مشکل مشخص شده و امکان پژوهش علمی را به پژوهشگران می‌‌دهد.

الف. بعد طبیعت خودخواه آدمی:

بهره‌برداران از خدمات عمومی (که محدود به طبقات مشخصی از جامعه هستند) و بوروکرات‌های دولتی در جستجوی رانت دولتی و بیشینه کردن منافع خود هستند در حالی که این خدمات از منابع عمومی تأمین شده است.

آدمی طبیعتاً خودخواه است و منافع فردی را بر مصالح جمعی ترجیح می‌‌دهد؛ برخی نظریات مانند «نظریه انتخاب عمومی» توجیه‌‌کننده این واقعیت بشری است آنچنانکه بوخانان می‌‌گوید: «نظریه انتخاب عمومی نظریه‌‌ای واقع‌‌گرا و مبتنی بر عقل عملی است؛ این نظریه از شعور عادی سرچشمه می‌‌گیرد و با ایده‌‌آل‌‌ها، آرزوها و رویاها فاصله دارد. نظریه انتخاب عمومی به مسائل، همانطور می‌‌نگرد که رخ می‌‌دهند و بر آن است که نظریه‌‌پردازی‌های خود را بر محرک‌ه‌ای واقعی و هر آنچه که با عقل متعارف قابل فهم و ادراک است استوار سازد. نگرش با شعور عادی و عقل متعارف موضوعی است که تا سال‌های دهه ۶۰، در دانشگاه‌‌ها و مؤسسات حرفه‌‌ای تعیین خط‌‌مشی عمومی مورد توجه قرار نمی‌‌گرفت و نظریات ارائه شده بیش‌تر بر پایه آرمان‌‌گرایی علمی و دیدگاه‌‌های «آن‌چه باید باشد» نه «آن‌چه که هست» بوده است. نظریه انتخاب عمومی، این نگرش خوش‌بینانه و غیرواقعی را کنار نهاده و واقعیات را ملاک طراحی نظریات علمی قرار داده است» (الوانی).

طبیعت خودخواه آدمی در متون دینی نیز امری پذیرفته است همچنانکه خداوند در قرآن مجید می‌‌فرماید: «ان الانسان خلق هلوعا * اذا مسه الشر جزوعا * و اذا مسه الخیر منوعا» (معارج ۱۹-۲۱) انسان، هلوع، آفریده شده است؛ هلوع کسی است که وقتی دچار حادثه دردناکی می‌شود جزع و بی‌تابی می‌کند و اگر خیری نصیبش شود انحصارطلب شده و از دادن آن خیر به دیگران امتناع می‌ورزد. غافل از آنکه اگر اهل سخاوت باشد آن خیر، هم به دیگران می‌رسد و هم برای خودش می‌ماند و اگر منع کند هم دیگران را از آن محروم و هم خود را بی‌بهره می‌سازد (جوادی آملی، تسنیم، ج ۴: ۱۸۶). مقتضای طبع اولی انسان، آن است که به نداشته‌ها حریص و تجاوزگر است و نسبت به داشته‌هایش، بخیل و انحصارطلب، زیرا اولاً روح توکل و اعتماد به خدا در طبیعت او نیست و ثانیاً همواره می‌خواهد برای فسق و فجور راهش باز باشد"بل یرید الانسان لیفجر امامه" (قیامت/۵) و اگر حق‌محوری، ذاتی انسان می‌بود هرگز از او تخلف نمی‌کرد؛ لکن غالباً از او تخلف دارد، پس انسان طبعاً یعنی ذاتاً حق‌محور و عدل‌مدار نیست و چون اکثر افراد انسان در غالب موارد طغیانگرند می‌توان توحش طبعی (و نه فطری) را در حد اقتضا (نه علت تام) برای انسان از جهت طبع ثابت کرد (جوادی آملی، تسنیم، ج ۱۰: ۴۳۹-۴۴۰).

راه حل مسئله و ابزار اجرایی‌اش؛ مقتضیات طبیعی آدمی تحت فرمان جهت‌دهی‌های فطری او

اولاً باید توجه داشت، آزمندی و طمع، ذاتاً مذموم نیست بلکه اگر به یک امر پلید تعلق بگیرد مذموم می‌شود لذا باید متعلَّق آن را کنترل کرد و الا این مقتضای طبیعی انسان نباید مذمت شود. خداوند فطرت و گزارش‌های علمی و گرایش‌های عملی فطری را در انسان قرار داده است تا به کمک وحی، اقتضائات طبیعت نفسانی او را به اعتدال برساند؛ تمامی مجاری ادراکی چون حس، وهم و خیال را تعلیم دهد و مجاری تحریکی چون شهوت و غضب را تعدیل کند؛ در عین حال که هیچ‌کدام را تعطیل نمی‌کند همه را هدایت و سپس حمایت کند (جوادی آملی، تسنیم، ج ۱۲: ۲۱۹) اما ابزار هدایت و حمایت طبیعت توسط فطرت، نماز است، نماز که از فطرت انسان برمی‌خیزد همه این پیامدهای سوء طبیعی را درمان، اصلاح و ترمیم می‌کند. نماز مهمترین عامل تعدیل خواسته‌های سیاسی احزاب و گروه‌هاست (جوادی آملی، تسنیم، ج ۱۱: ۴۷۷).

ب. بعد ساختارهای اجتماعی و لوث مسئولیت‌‌ها:

شاید این گزافه نباشد که یکی از مهمترین دوگانه‌های علوم اجتماعی، دوگانه ساختار عاملیت است. آنچنانکه سه کتب اصلی جامعه‌شناسی یعنی کارکردگرایی متأثر از دورکیم، تضاد متأثر از مارکس و کنش اجتماعی متأثر از وبر در مقام تبیین این دوگانه هستند. اینکه تا چه میزان رفتار انسان، متأثر از عاملیت خویش است و تا چه میزان متأثر از ساختارهای اجتماعی، ذهنی و زبانی؟

چقدر باید بزه یک بزهکار را منتسب به شخص او دانست و چقدر به زمینه‌های محیطی و ساختارهای اجتماعی حاکم بر روابط انسان‌ها؟ چقدر افت تحصیلی یک دانش‌آموز، محصول عدم تلاش و فقدان اراده خود اوست و چقدر تابع کیفیت آموزشی پایین مدرسه، بی‌نظمی و عدم آگاهی معلم، جغرافیای نامطلوب مدرسه و …؟ از این سنخ سؤالات در ارتباط با تمام کژرفتارهای آدمی و کژکارکردهای سیستم‌های اجتماعی می‌توان پرسید. نکته مهم آنکه چقدر یک خط‌مشی‌گذار به این دوگانه توجه دارد و چه سهمی برای هر یک از طرفین قائل است؟

تأثیر زمین و زمینه‌های محیطی بر رفتار آدمی مورد تأیید منابع دینی ما نیز هست؛ پیامبر اعظم (ص) فرمود: " کُلُّ مَوْلُودٍ یُولَدُ عَلَی اَلْفِطْرَهِ وَ إِنَّمَا أَبَوَاهُ یُهَوِّدَانِهِ وَ یُنَصِّرَانِهِ وَ یُمَجِّسَانِهِ". یعنی هر نوزادی بر اساس فطرت توحیدی متولد می‌شوند، این پدر و مادر اویند که وی را یهودی، یا مسیحی و یا مجوسی می‌نمایند (عده الداعی و نجاح الساعی، ج ۱: ۳۳۲). بر اساس این حدیث، پدر و مادر که نماد محیط هستند دین فطری آدمی را مبدل به ادیان دیگر می‌کنند و این اثر قابل توجه محیط بر افعال آدمی را نشان می‌دهد. البته همچنان توجه داریم اثر محیط بر فعل آدمی به معنای نفی اختیار او نیست چرا که با برچیده شدن اختیار آدمی، بساط تکلیف و ثواب و عقاب نیز برچیده خواهد شد و این با اراده خداوند در تزاحم است.

با این توضیح باید سؤال کرد تا چه میزان از فساد سیاسی (فساد اداری)، ثمره ساختارهای فسادزاست و تا چه میزان ثمره عاملیت آدمی؛ یعنی تا چه میزان محیط مستعد پاک زیستن است؟ اگر تأیید شد بخشی از فساد متعلق به ساختار فسادزاست و بخشی به فرد فسادآلود، تا چه میزان باید اصلاحات، مجازات و برخوردها متوجه ساختار باشد و تا چه حد متوجه فرد؟ آیا اساساً ساختار را می‌توان متعَّلق اصلاح، مجازات و برخورد دانست یا در آن نیز باید فرد یا افراد ساختارساز را مخاطب قرار داد؟ و … مثلاً آیا در فضای اقتصادی، باید فقط سفته‌بازان را مجازات کرد یا کسانی که شرایط بازار را به اینجا هدایت کردند که در آن، سفته‌بازان با کمترین میزان ریسک، می‌توانند بالاترین میزان سودآوری را داشته باشند نیز به جمع مستحقین مجازات اضافه می‌شوند (یعنی خط‌مشی‌گذاران، مجریان و ناظران نظام اقتصادی کشور)؟

این دوگانه‌ها تا حدی مسئولیت‌های اجتماعی را لوث و مردم و مسئولین را دچار فرافکنی کرده که هر یک تقصیرات را متوجه دیگری می‌کند و تا زمانی که سهم عاملیت و ساختار در کنش آدمی مشخص نشود همچنان این مسئله لاینحل باقی خواهد ماند.

راه‌‌حل دوگانه ساختار عاملیت و مسئولیت‌شناسی در نظام اداری:

به نظر می‌رسد انسان تشکیلاتی … تصور می‌کند قادر است اعضای مختلف یک جامعه بزرگ را به همان سادگی که دست قادر به چیدن مهره‌های شطرنج است منظم کند. او در نظر نمی‌گیرد که مهره‌های شطرنج، اصل حرکتی دیگری جز دستی که آنها را جابجا می‌کند ندارند؛ ولی در صفحه شطرنج بزرگ جامعه انسانی، هر یک از این مهره‌ها اصل حرکتی خاص خود را داشته که ممکن است با اصل حرکتی‌ای که قانونگذار انتخاب و بر او تحمیل می‌کند کاملاً متفاوت باشد. اگر این دو اصل با هم سازگار بوده و در یک جهت عمل کنند، بازی جامعه انسانی به راحتی و هماهنگ پیش می‌رود و به احتمال زیاد توأم با خرسندی و موفقیت خواهد بود. ولی اگر آنها مخالف یا متفاوت باشند بازی به گونه‌ای رقت‌انگیز ادامه خواهد یافت و جامعه همیشه در غایت درجه آشفتگی به سر خواهد برد (آدام اسمیت، نظریه عواطف اخلاقی).

نظم مصنوع در قبال نظم طبیعی:

دو نظم وجود دارد و بالتبع، دو نظم‌دهی؛ نظم رشدیافته ( Cosmos ) چون نظم ناشی از رشد و تحول که ناشی از قواعدی است که در طول زمان با آزمون و خطا و تجربه شناخته و نهادینه شده است و جامعه تنها هنگامی می‌تواند به حیات خود ادامه دهد که از طریق فرایندی گزینشی، قواعدی در آن شکل گیرد که رفتار مردم بر طبق آنها زندگی اجتماعی را ممکن کند.

نظم مصنوع ( Taxis ) چون نظم جنگی که به صورت تصنعی و تحکمی ایجاد می‌شود.

راهکار: سازکارسازی جهت هدایت نظم طبیعی

• تقسیم کیک به صورت عادلانه میان دو دوست

برای آنکه هدف تقسیم عادلانه یک کیک میان دو دوست محقق شود نیاز داریم این هدف را به وظایف (برش کیک و انتخاب یک بخش کیک) ترجمه کرده و هر وظیه را به یکی از دو طرف انتخاب‌گر که بناست منافع تقسیم کیک به آنها باز گردد بسپریم: یعنی یکی برش بزند و دومی انتخاب کند و این یعنی تحقق هدف تقسیم عادلانه یک کیک.

• تقسیم کیک در محیط‌های پیچیده:

اما همیشه تقسیم کیک به این آسانی‌ها هم نیست. بلکه زمانی که ذینفعان توسعه می‌یابند و هدف، پیچیده می‌شود امر توزیع وظایف سخت خواهد شد. Mike Moyer که کتاب Slicing pie را نوشته است می‌گوید: تقسیم کیک(سهام) در یک کسب و کار نو(استارتاپ) که با مواد اولیه‌ای چون ریسک، پول، زمان، اعتبار، ایده، ارتباطات، خرد و … همراه است شکل دیگری پیدا کرده و سخت خواهد بود؛ طوری که عدالت در آنجا صرفاً به معنای برابری نیست و باید تقسیمات را به نحو دیگری انجام داد که مهارتش در آن کتاب آموزش داده می‌شود.

گویا هرچه محیط پیچیده‌تر می‌شود یعنی اهداف، بازیگران، مبانی، روابط و … تنوع و عمق می‌یابد قواعد نیز دقایق بیشتری پیدا می‌کند. این یعنی منافع بازیگران در یک حوزه دچار تزاحمات جدی می‌شود و باید با تعیین قواعد معین این میزان از منافع درگیر را مدیریت کرد.

تنظیم‌گری به مثابه مدیریت تعارض منافع (Conflict of Interest)

زمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی (OECD) ، تعارض منافع را به ‌عنوان تعارضی میان وظایف دولتی و منافع خصوصی مأمورین دولتی تعریف می کند، به‌طوری که این منافع می‌تواند به صورت ناصحیحی وظایف آنها را تحت تأثیر قرار دهد.

سازمان شفافیت بین‌الملل، تعارض منافع را شرایطی می‌داند که در آن افراد یا نهادها (که می‌تواند دولت، رسانه، کسب و کار یا سازمان مدنی باشد) مواجه با انتخاب بین وظایف خود و منافع شخصی‌شان می‌گردند. این تعارض منافع، مستعد ایجاد فساد است و باید با تنظیم‌گری در مقابل این نوع فساد ایستاد.

اقدامات تنظیم‌گرانه در نظام اداری:

چهار اقدام تنظیم‌گرانه مهم برای اصلاح نظام اداری باید انجام پذیرد:

۱. اصلاح نظام پرداخت دولتی (توسط شورای حقوق و دستمزد به عنوان نهاد رگولاتور)

کشورهای استرالیا، نیوزلند و سوئد در این زمینه تجربه موفقی داشته‌اند به طوری که با کارایی محوری به ایجاد فضای رقابت برای ارائه خدمات و پیونددهی میان بهره‌وری و دستمزد اهتمام کردند. ایران، شغل محور بوده و مقررات اولیه نظام پرداخت در ایران در سال ۱۳۰۱ وضع شد، پس از آن در سال ۱۳۴۵ قانون استخدام وضع شد، سال ۱۳۵۲ قانون خدمات شرکتی تدوین شد، سال ۱۳۵۷ مصوبه حداقل حقوق گذاشته شد، سال ۱۳۷۰ نظام پرداخت تدوین شد و سال ۱۳۸۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تنظیم شد.

۲. مدیریت نتایج: توجه به نتایج و پیامدها تا دروندادها

• ارزیابی نتایج به جای ارزیابی دروندادها (جذب بودجه، دلیل توفیق مدیران)
• بودجه‌ریزی عملیاتی و بر مبنای صفر (بر مبنای طرح) به جای بودجه‌ریزی جزئی تدریجی

۳. ایجاد دولت مرکزی ناظر تا عامل (ایجاد تنظیم‌گر مرکزی حاکم بر تنظیم‌گران بخشی)

• ایجاد دولت ناب با کاهش نقشهای تصدی‌گری و مداخلات بیش از حد دولت و گذار از پارو زدن به سکان‌داری
• قاعده‌زدایی به جهت افزایش فساد با وجود قواعد بیش از حد، متداخل و متعارض

۴. تبدیل انحصار دولتی به محیط رقابتی برای بخش خصوصی

• تبدیل بازار انحصاری در دست دولت‌ها و شبه‌دولت‌ها به بازار رقابتی است. انحصار نیز ناظر به تفاوت زیاد قیمت بازار با قیمت تمام شده است.
• وجود نوسانات قیمتی، نشانه وجود بازار رقابتی

تغییر پارادایم نفع‌گرایی به تناسب در تنظیم‌گری با تغییر انسان‌شناسی انسان اقتصادی و انسان عادی:

بعد از آنکه مشخص شد اعمال آدمی تماماً بازاندیشانه نیست و در خیلی از موارد مبتنی بر شمّ و دریافت اولیه است منطق نفع‌گرایی و محاسبه نیز جای خود را به منطق تناسب داد. منطق تناسب که نظریه‌ای عام در درک تصمیم‌گری است می‌گوید: افراد در مقام انجام وظایف سازمانی از منطق چک‌لیست ذهنی استفاده کرده و سؤالاتشان این است که:

1. نقش آن‌ها به عنوان عضو سازمان چیست؟
2. با چه وضعیتی (زمینه) مواجه هستند؟
3. افرادی شبیه به آنها در چنین وضعیتی چگونه باید عمل کنند؟

بنابراین رفتار سازمانی بیشتر پاسخی است به شناخت موقعیت و تعیین هویت. زاخاری اوبرفیلد می‌گوید این رفتار هرچند در ابتدا طاقت‌فرساست لکن در ادامه به طبیعت ثانویه فرد (انسان مکتسب یا شاکله) یا عادتواره ذهنی تبدیل می‌شود. منطق نفع در استنباط آنچه مناسب است می‌تواند به فرد کمک کند اما منطق تناسب، چارچوب نظری مناسبی را برای درک تصمیم‌گیری ارائه می‌دهد.

تبیین و حل مسائل نظام اداری بر اساس منطق تناسب:

۱. نظام پرداخت:

حرکت از نظام شغل‌محور به سمت نظام شاغل‌محور در نظام پرداخت

۲. مدیریت سیستمی:

به جای عطف توجه به ورودی و خروجی (توجه به خروجی هم برای بازخورگیری و اصلاح فرایندی است)، توجه به فرایند (ذهنی و اجتماعی)

۳. تمرکزگرایی دولتی:

به جای ایجاد تنظیم‌گر تنظیم‌گران (پیشنهاد آقای مهندس مهدیون و مهندس ریاضی)، توجه به خودتنظیمی و تنظیم‌گری اجتماعی

۴. تبدیل انحصار دولتی به رقابت:

در شرایط عدم توان (اطلاعاتی) بخش خصوصی، پیوند ارگانیک میان تنظیم‌گر و نهاد دولتی رخ می‌دهد (تنظیم‌گری دچار تسخیر و انحراف از هدف خواهد شد). تبدیل دولت هدایت‌گر به دولت توانمندساز.

ج. بعد مدیریتی و فقدان نظام کنترلی:

در بعد مدیریتی دو نکته مهم است: اول اینکه سازمانهای دولتی انگیزه کافی برای ارائه خدمات با کیفیت بالا که تأمین‌کننده منافع مشتری باشد ندارند و دوم آنکه سیاستمداران، بوروکراتها را بر کاری می‌گمارند که اثربخشی در آن مقصود نیست بلکه تحقق حداقلی هدف نیز کافی است.

دو گام برای حل مسئله فساد سیاسی طرح شد: سیاست‌های اخلاقی که قواعد التزام‌‌آور برای امام قرار دادن فطرت برای طبیعت است و ابزار آن نماز است. متعلَّق اصلاح‌گری در این حوزه، اندیشه‌ها (امامت عقل برای حس، وهم و خیال) و انگیزه‌هاست (امامت عقل عملی برای شهوت و غضب) و مخاطب این سیاست‌ها مسئولین و عموم مردم‌اند. گام دوم، تعیین سهم ساختار و عاملیت در کنش آدمی است؛ تنظیم‌گری و قاعده‌گذاری، تعیین‌کننده سهم طرفین در کنش‌های اجتماعی است. اینکه در امر اجتماعی طوری افراد جایابی شوند و طوری تحت قواعد قرار گیرند که بالاترین انگیزه‌ها را برای انجام کنش مطلوب اجتماعی پیدا کنند " إِنَّمَا الْمُؤْمِنُونَ الَّذینَ آمَنُوا باللَّهِ وَ رَسُولِهِ وَ إِذا کانُوا مَعَهُ عَلی‏ أَمْرٍ جامِعٍ لَمْ یَذْهَبُوا حَتَّی یَسْتَأْذنُوه" (نور/۶۲).

اما گام سومی نیز بعد از مدیریت انگیزه‌ها و تنظیم‌گری مطلوب وجود دارد و آن نظارت و کنترل قوی بر عملکردهاست. اگر اصلاح انگیزه‌های روانشناختی انجام شود، تنظیم‌گری مناسب نیز صورت پذیرد باز باید تمام اقدامات و عملکردها زیر نظر گرفته شده و نظام کنترلی مستقری را فعال نمود. از این‌رو در نظام جمهوری اسلامی ایران نیز نهادهای کنترلی متعددی وجود دارند که عبارتند از:

اما این نهاد نیز بهره‌وری مناسبی در کنترل عملکردها و بهبود آنها نداشته‌اند لذا باید به دنبال راهکار اصلاحی نظام کنترلی کشور بود.

راه‌‌حل مسئله نظارت: تشکیل شورای ملی نظارت و ارزیابی

پیشنهاد می‌شود به منظور بازتعریف و بازتنظیم حدود و ارتباطات نهادهای موجود و همچنین همسان‌سازی روشها و عملکرد دستگاههای فوق، یک نهاد کلان فرادستی تحت عنوان «شورای ملی نظارت و ارزیابی» یا «شورای عالی نظارت و ارزیابی» تشکیل گردد. مهمترین مزیت وجودی این نهاد عالی، تفکیک مسئولیتها و حوزه‌های اقدام سازمان‌های موجود خواهدبود که سبب فعالیت تخصصی، عمیق و هماهنگ آنها نیز می‌گردد.

برای این «شورای ملی نظارت و ارزیابی» که با حضور نمایندگانی از نهادهای عالی نظارت و ارزیابی تشکیل می‌گردد، دبیرخانه دائمی در سازمان بازرسی کل کشور که بنابر قانون اساسی به عنوان نهاد مرجع امور نظارتی است، ایجاد خواهد گردید. این شورا همچنین جایگزین نشستهای سران سه قوه برای مبارزه با فساد نیز شده و این نشستها را به صورتی قاعده‌مند و رسمی برای صیانت از ارکان نظام جمهوری اسلامی ایران به کار خواهد گرفت.