جایگاه ساختاری سازمان حفاظت محیط زیست در قوّه مقنّنه

بیان مسئله

برای بررسی جایگاه ساختاری سازمان حفاظت محیط زیست در داخل قوّه مجریه ابتدا باید پیشینه قوانین مربوط به شکل‌گیری این سازمان را مورد بررسی قرار داد. در بیان پیشینه قوانین زیست‌محیطی در ایران باید گفت، اولین قانون مربوط به شکار است. گرچه قانون مدنی مصوّب ۱۳۰۷ در مادّه ۱۷۹ خود شکار را از جمله اسباب تملّک بر می‌شمرد و هیچ قیدی هم برای آن قائل نیست، امّا پس از آن در دهه ۳۰ و ۴۰ شمسی محدودی‌هایی برای آن ایجاد شد. «کانون شکار» در سال ۱۳۳۵ و به دنبال تصویب «قانون شکار» در همین سال، با هدف حفظ نسل شکار و نظارت بر اجرای مقرّرات مربوط تشکیل شد. در سال ۱۳۴۶ نیز در پی تصویب «قانون شکار و صید»، سازمان «شکاربانی و نظارت بر صید جایگزین» کانون فوق شد. بر اساس قانون مذکور، این سازمان مرکّب از وزیران کشاورزی، دارایی، جنگ و شش نفر از اشخاص با صلاحیت بود. بر اساس ماده ۶ قانون فوق، وظایف سازمان شکاربانی و نظارت بر صید از محدوده نظارت و اجرای مقرّرات ناظر بر شکار فراتر رفته و امور تحقیقاتی و مطالعاتی در این زمینه را نیز در بر گرفت.

در سال ۱۳۵۰ نام این سازمان به «سازمان حفاظت محیط زیست» و نام «شورای عالی شکاربانی و نظارت بر صید» به «شورای عالی حفاظت محیط زیست» تبدیل شد و امور زیست‌محیطی از جمله پیشگیری از اقدامات زیان‌بار برای تعادل و تناسب محیط زیست نیز به اختیارات قبلی آن افزوده گشت. در سال ۱۳۵۳ پس از برگزاری کنفرانس جهانی محیط زیست در استکهلم و با تصویب «قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست» در ۲۱ مادّه، این سازمان از اختیارات تازه‌ای برخوردار شد و از نظر تشکیلاتی نیز تا اندازه‌ای از ابعاد و کیفیت سازگار با ضرورت‌های برنامه‌های رشد و توسعه برخوردار شد.

روند شکل‌گیری سازمان حفاظت از محیط زیست

شکل‌گیری سازمان حفاظت از محیط زیست به شکلی که گفته شد، با اقتباس از پیدایش سازمان حفاظت از محیط زیست ایالات متّحده آمریکا در سال ۱۹۷۰ میلادی (۱۳۴۸ هجری شمسی) و فقط دو سال پس از آن بوده است.

اگر چه پیشینه سازمان حفاظت از محیط زیست به شکل نوین در کشور -به شرحی که توضیح آن گذشت- به بیش از چهار دهه می‌رسد، اما با پایان یافتن جنگ تحمیلی و هم‌زمان با شروع برنامه‌های توسعه کشور، جایگاه محیط زیست در نظام برنامه‌ریزی کشور ارتقاء یافت و توانست تا حدود زیادی بر فرآیندهای تصمیم‌گیری در خصوص طرح‌های توسعه‌ای که به نحوی بر محیط زیست تأثیر می‌گذارند، موثر واقع شود.

بر اساس مادّه ۶ قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب ۲۸/۳/۵۳ و اصلاحیه ۲۴/۸/۷۱ (مصوّب مجلس شورای اسلامی)، سازمان حفاظت از محیط زیست علاوه بر وظایفی که در قانون شکار و صید برای سازمان شکاربانی و نظارت بر صید مقرّر شده بود، دارای وظایف و اختیارات به مراتب گسترده‌تری از جمله انجام تحقیقات و بررسی‌های علمی و اقتصادی مربوطه؛ پیشنهاد ضوابط به منظور مراقبت و جلوگیری از آلودگی آب، هوا، خاک، پخش فضولات اعم از زباله‌ها و مواد زاید کارخانه‌ها؛ انجام هر گونه اقدام مقتضی در حدود قوانین مملکتی به منظور صیانت از محیط زیست؛ تنظیم و اجرای برنامه‌های آموزشی به منظور تنویر و هدایت افکار عمومی در زمینه حفظ و بهسازی محیط زیست؛ برقراری هر گونه محدودیت و ممنوعیت موقتی زمانی و مکانی و همکاری با سازمان‌های مشابه خارجی و بین‌المللی گردید. (پوراصغر، ۱۳۸۶، ص ۶)

یکی از علل وضعیت نابسمان زیست‌محیطی کشور، اختیارات عملیاتی محدود سازمان حفاظت محیط زیست در مقایسه با سایر دستگاه‌های اجرایی بیان شده است. طبعاً اختیارات سازمان ریشه در جایگاه ساختاری محیط زیست در بدنه حاکمیتی کشور و به ویژه قوّه مجریه دارد. تاکنون نظرات و راهکارهای مختلفی برای بهبود این جایگاه ساختاری مطرح شده است. مهمترین راه حل‌های مطرح شده در این باره را می‌توان در سه گزینه زیر دسته‌بندی نمود:

1. تداوم وضع موجود (معاونت رئیس جمهور) با شرط تقویت اختیارات و بازطراحی ساختاری سازمان حفاظت محیط زیست.
2. ایجاد یک وزارتخانه مستقل «منابع طبیعی و محیط زیست» و یا اسامی مشابه.
3. استقلال ساختاری محیط زیست از قوّه مجریه و قرار گرفتن در یک نهاد عالی فراقوّه‌ای یا به عنوان زیرمجموعه یکی از دیگر از قوا (به عنوان مثال زیرمجموعه قوّه قضائیه)

طبعاً هر کدام از گزینه‌های فوق هزینه‌ها و منافعی را به دنبال خواهد داشت که در ادامه بررسی خواهد شد.

بیان هدف

هدف اساسی در سیاست‌نامه حاضر پاسخ به این پرسش است است که جایگاه ساختاری محیط زیست در بدنه حاکمیتی سایر کشورها (به ویژه کشورهای توسعه‌یافته) چگونه است؟ در واقع نگارنده این موضوع را دنبال می‌کند که فراوانی کدامیک از اشکال ساختاری برای متولّی محیط زیست کشورهای مختلف بیشتر است؟ آیا اکثر کشورها ساختار وزارتخانه‌ای را برای موضوع محیط زیست دنبال می‌کنند یا نظیر کشور ما متولّی محیط زیست در داخل قوّه مجریه به صورت یکی از معاونت‌های رئیس جمهور فعالیت می‌کند؟

بررسی تطبیقی ساختار محیط زیست در ۱۰ کشور منتخب

مطالعات تطبیقی در عرصه علم، راهگشای افق‌های نو و تلفیق نظریات بدیع بوده است. به کمک این نوع بررسی‌ها، چشم‌انداز‌های وسیع برای درک عملکرد سازمان‌های ادرای در جوامع مختلف میسّر می‌گردد. با به کارگیری رویکرد تطبیقی می‌توان نتیجه گرفت که چه مقوله‌هایی «اشتراکات» و چه جنبه‌هایی «اختلافات» میان مدل‌های مدیریت دولتی را تشکیل می‌دهند و فرهنگ‌ها و محیط‌های مختلف چه اثراتی بر آنها به جای می‌گذارند. مطالعات تطبیقی تلاشی است جهت بهره‌گیری از شیوه‌های موفق در نظام‌های مدیریت دولتی دنیا و الگوبرداری از آنها برای مشکلات داخلی. (الوانی، ۱۳۸۶، ص ۱۹)

هر کشوری دارای متولی خاص امور زیست‌محیطی و مرتبط با منابع طبیعی خود می‌باشد. بسته به نوع نظام حاکمیتی و جایگاه محیط زیست در آن، نهاد متولی امور محیط زیست در کشورهای مختلف شأن و اهمیت متفاوتی دارند. در برخی کشورها، این نهاد به صورت یک وزارتخانه مستقل فعالیت می‌کند و در بسیاری دیگر به صورت یک معاونت زیر نظر مستقیم عالی‌ترین مقام اجرایی آن کشور (رئیس جمهور یا نخست‌وزیر). البته کشورهایی نیز وجود دارند که نهاد زیست‌محیطی مربوطه در آنها دارای جایگاه پایین‌تری (در مقایسه با وزارتخانه مستقل یا معاون قوه مجریه) است. در جدول زیر بر اساس اطلاعات مستخرج از پایگاه اینترنتی سازمان ملل متحد جایگاه و نهاد زیست‌محیطی کشورهای مختلف با یکدیگر مقایسه شده است:

مقایسه تطبیقی جایگاه ساختاری محیط زیست در کشورهای مختلف

اغلب کشورهایی که توجه خاص به محیط زیست داشته‌اند، وزارتخانه مستقلی برای امور زیست‌محیطی بنا نهاده‌اند که معمولاً در نتیجه ادغام سازمان‌هایی نظیر «آب»، «دریاها»، «کشاورزی»، «منابع طبیعی»، «جنگل‌ها و مراتع»، «کنترل آلودگی‌ها (آب، هوا یا خاک)» پدید آمده است. تلاش نگارنده بر آن بوده است تا در جدول فوق برخی از الگوهای ساختاری منعکس شود و از تکرار الگوهای مشابه خودداری کند. به عنوان مثال کشورهای زیادی نظیر سوئد، نروژ، پرتغال، هلند و … دارای وزارتخانه مستقل محیط زیست بودند که به دلیل پرهیز از تکرار در جدول فوق به آنها اشاره‌ای نشده است. بنابراین می‌توان گفت که به طور کلّی کشورهای مختلف یکی از شیوه‌های زیر را برای جای نهادن ساختار «محیط زیست» انتخاب کرده اند:

1. وزارتخانه مستقل (به ویژه در مورد کشورهای اروپایی)
2. معاون عالی ترین مقام اجرایی (نخست وزیر یا رئیس جمهور)
3. زیرمجموعه یک وزارتخانه یا معاونت مرتبط با موضوع محیط زیست (نظیر جنگلبانی و …)

راهکارهای پیشنهادی حل مسئله

همانطور که پیش‌تر ارائه شد راهکارهای مطرح شده برای بهبود جایگاه ساختاری سازمان حفاظت محیط زیست در داخل قوّه مجریه را می‌توان در سه عنوان زیر خلاصه کرد. طبعاً هر کدام از این راهکارها دارای نقاط ضعف و قوّت خاصّ خود می‌باشد که مهمترین آنها در جدول زیر خلاصه شده است:

تجزیه و تحلیل راهکارهای پیشنهادی بهبود جایگاه ساختاری محیط زیست

الزامات اجرایی حل مسئله

بررسی مقالات منتشر شده و نیز نقطه نظرات فعالان محیط زیست حاکی از آن است که تداوم وضع موجود به شرط تقویت اختیارات سازمان حفاظت محیط زیست و رعایت شایستگی در انتصاب مدیران ارشد این سازمان به ویژه رئیس آن در مقایسه با سایر راهکارها ترجیح دارد. البته این راهکار هم‌چنان مخالفان خاصّ خود را نیز داراست. نقطه ضعف اساسی تداوم وضع موجود مربوط به پایین بودن قدرت چانه‌زنی معاون رئیس جمهور در مقایسه با وزرا است که این نقطه ضعف ریشه در فاصله زیاد میان اختیارات واقعی رئیس دستگاه محیط زیست با اختیارات عملیاتی آن دارد. به نظر برطرف کردن این فاصله زیاد تا حدّ زیادی وابسته به اقتدار شخصیتی و شایستگی تخصّصی (و نیز پرهیز از سیاست‌زدگی) رئیس سازمان حفاظت محیط زیست دارد.

اما درباره الزامات اجرایی دو راهکار دیگر این‌گونه می‌توان گفت:

• راهکار ایجاد یک وزارتخانه مستقل: نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی است که البته با سایر قوانین ناظر به کوچک کردن بدنه دولت (الزام برنامه پنجم و ششم توسعه) منافات دارد.
• راهکار استقلال کارکردی از قوّه مجریه و قرار گرفتن در یکی دیگر از قوا یا یک نهاد عالی فراقوّه‌ای: با توجه به اینکه عملیاتی شدن این راهکار نیازمند تغییر قانون اساسی است لذا حرکت به سمت آن در وضع فعلی ناممکن به نظر می‌رسد مگر آنکه در قانون اساسی جدید ملاحظات مربوطه در نظر گرفته شود.

در پایان باید اشاره کرد که یکی از استدلال‌های قوی درباره ضرورت ایجاد یک وزارتخانه مستقل محیط زیست، پاسخگو شدن این نهاد به مجلس شورای اسلامی است چرا که در حال حاضر مطابق با قانون اساسی، معاونان رئیس جمهور و از جمله آنها رئیس سازمان حفاظت محیط زیست وظیفه‌ای در قبال پاسخگویی به سوالات نمایندگان مجلس شورای اسلامی ندارند. در بررسی این استدلال باید گفت که قوّه مقننه در مجموع دارای ابزارهای نظارتی دیگری غیر از سوال و استیضاح از بدنه دولت نیز هست که در صورت نیاز می‌تواند از طریق به کارگیری این ابزارها به اندازه کافی میزان پاسخگویی رئیس سازمان حفاظت محیط زیست را افزایش دهد. به عنوان نمونه به دو مورد از مهمترین این ابزارها اشاره می‌شود:

1. انجام گزارش تحقیق و تفحّص به درخواست نمایندگان مجلس شورای اسلامی
2. حسابرسی عملکردی (و نه مالی) دیوان محاسبات کشور از سازمان حفاظت محیط زیست

فهرست منابع

1. پوراصغر، فرزام، (۱۳۸۶) «روند بودجه حفاظت از محیط زیست طی برنامه‌های توسعه»، هفته نامه برنامه، سال ششم، شماره ۲۵۴.
2. هدی، فرل؛ (۱۳۸۶) «اداره امور عمومی تطبیقی»؛ ترجمه سید مهدی الوانی، غلامرضا معمارزاده؛ تهران: انتشارات اندیشه‌های گهربار.